个税改革，向国家治理现代化迈出关键一步
实行分类与综合相结合的个税改革，已提出多年，并成为我国个税改革的共识，但任何改革都难以一蹴而就，个税改革亦是如此。此次个税改革，终于实现了质的突破，显示出将从多方面完善个税功能的强烈信号，也使个税改革真正驶上促进国家治理现代化的道路，具体表现如下：
一是有利于完善财政收入功能，保持国家财政收入稳定。实行分类与综合改革后，虽然对于低收入者来说将降低税收负担，但是对于高收入者来说，若对其工资薪金、稿酬、特许权使用费、劳务报酬四项劳动收入综合征税后，将适用更高的税率，可能会提高其税收负担。加之，以“金税三期”为依托的税收征管信息化系统的使用，偷漏税现象将会大大减少。从总体来看，预期改革后个人所得税的收入规模将进一步上升。这也完全符合中央提出的，逐步降低间接税比重并逐步提高直接税比重的税制结构优化方向。尤其值得一提的是，由于特朗普税改，美国企业所得税负担大幅降低，全球企业税收竞争加剧，中国企业原本较重的税收负担将难以为继，必然逐步降低。此时的个税改革，有利于不断完善财政收入功能，保持国家财政收入稳定。
二是有利于完善收入分配功能，缩小贫富差距。研究表明，我国实行的分类个人所得税虽然具有调节收入分配的功能，但其对于基尼系数的降低力度微弱。主要原因在于，个人所得税收入规模较小，并且分类征收无法真正体现个人的真实纳税能力。从发达国家实践经验来看，在政府调节经济、干预市场的各种手段中，税收是调节收入分配的重要政策工具。随着我国个人所得税综合制度的实现，提高个人所得税收入规模，以及调整税费扣除制度和税率结构，预期我国个人所得税调节收入分配的功能将会不断增强，调节效果也将日益显著。
三是有利于优化资源配置功能，使人民生活更加幸福。本次个税改革，提高了扣除标准，草案将综合所得的基本减除费用扣除标准提高到5000元/月，并扩大了扣除范围，允许将子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金支出从综合收入中扣除。这些扣除项目均是与个人生活密切相关的支出项目，有利于降低家庭的教育支出、医疗支出、住房贷款和租房支出负担，从而降低劳动力负担，促进人力资本成长，使普通居民生活成本降低，让人民生活更幸福。这也将进一步增加居民对这些产品和服务的需求，从而促进资源进一步流入相关产业，更好地服务于居民生活。
四是有利于发挥自动稳定器功能，保持经济稳定。综合个人所得税，又被经济学家比喻为经济的“自动稳定器”，其对经济的稳定调节机制主要在于，对个人的综合所得实行综合征税，适用统一的超额累进税率。当经济过热时，个人收入增加，可能会适用更高的税率，降低其税后所得，降低个人投资和消费需求，以抑制经济过热。而当经济衰退，个人收入下降时，则适用较低税率，税收负担下降，具有抑制经济进一步衰退的作用。在分类个人所得税制下，这一作用难以发挥，随着未来综合个人所得税的实行，我国个人所得税“自动稳定器”的功能将得到更好的发挥。
五是有利于提高纳税人意识，增加纳税人政治参与度。目前我国个人所得税主要通过源泉扣缴方式征收，对年收入超过12万元以及收入来源较多等情况，需要纳税人自主申报。但总体来看，自主申报并不普遍，广大个人所得税纳税人并不直接向税务机关申报纳税。这在一定程度上降低了纳税人对于其所负担税收的感知程度，不利于纳税人意义的提高。此次改革后，将普遍实行源泉扣缴和个人自主申报结合的纳税方式，由扣缴义务人按月或按次预扣税款，年终时居民个人再进行纳税申报，办理所得税汇算清缴。为了提高纳税人自主申报的积极性，预扣税款应超过应缴税款，个人只有自主申报才有可能获得退税。这样将提高纳税人的遵从度和自主纳税申报率，从而提高纳税人意识。纳税人意识的提高又将提高其政治参与度。譬如，纳税人更加关注政府对税款的使用，从而进一步发挥纳税人对政府的监督功能。
六是有利于加强政府信息化管理能力，提高政府社会治理效率。实行综合个人所得税制度，将对税收征管提出更高的要求。面对广大自然纳税人，税务机关原有针对企业的管理模式和能力将会无法适应。因此，提高税收征管的重点在于能够对纳税人涉税信息进行有效监控。随着我国“金税三期”工程的推进，利用信息化手段和大数据技术，完全可以解决个人所得税的征管问题。个人所得税的征管系统至少将包含如下管理子系统：第一是个人收入监控系统，通过税务与金融、社保、房产等部门的数据共享，全面监控个人的收入；第二是个人所得税代扣代缴系统，税务机关通过此系统全面掌握个人被代扣代缴的每一笔收入和税款；第三是个人申报系统，通过此系统，税务机关可以详细掌握个人的申报信息；第四是交叉稽核系统，通过此系统，利用相关数据分析手段，对上述三个系统的信息进行交叉稽查，以发现计算错误和偷税漏税等问题；第五是个人信用系统，将纳税信用这一个人信用的重要组成部分纳入该系统，以接受社会查询。随着国税和地税合并，为个人所得税的综合征收提供了更加有利的条件。
个税改革使命重大、任务艰巨
本次个税改革，承担着提高国家治理现代化的重大使命，具有基础和支柱作用。然而，从目前草案内容来看，基于国家治理现代化目标的个税虽说开启了个税改革的新时代，但仅仅算是“破土动工”，真正实现这些功能，还有很长的路要走，任务仍然十分艰巨。
从税收制度来看，现有方案尚不完善，还有很多地方有待进一步研究并出台相关的实施条例。例如，将征税标准提高到5000元/月，其依据如何，目前并没有解释；又如，子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金支出，可全额扣除还是限额扣除，如果限额扣除，限额标准该如何制订；此次综合个人所得税改革并未考虑以家庭为纳税单位，不同家庭收入结构不同，会导致其税收负担不公平，同时住房贷款利息、房租支出、子女教育支出的扣除，以家庭为单位扣除会更加合理；现有扣除范围中，还有很多项目尚未纳入，如捐赠支出、损失支出、赡养老人支出等；在我国人口老龄化背景下，如何在个税中增加对相关支出的扣除和相关税收优惠政策，以及如何减轻“二孩”家庭抚养子女的负担；代扣代缴税额制度如何调整；费用扣除该以何种形式更加公平有效，如该采用费用扣除还是税额抵免或二者配合使用等，都亟待作出明确规定。
从税收征管来看，目前利用大数据和信息技术实现对综合个人所得税的征管，技术上并不存在困难，但需要对《中华人民共和国税收征管法》进行相应的修改，以法律的形式明确税务机关从相关部门、企业、个人获取信息的权利。另外，就是需要在大数据的基础上，开发出相应模型进行数据处理，以适应自然人纳税人时代的税收管理。
（作者为中央财经大学财政税务学院教授，中央财经大学税收与公共政策研究中心主任）
【注：本文系国家社科基金重大项目“构建以反贫困为核心的面向家庭和个人公共转移支付制度研究”（项目编号：18VSJ071）的阶段性研究成果】
