推进大气污染联防联控是解决环境问题的制度关键
我国空气污染跨行政边界呈现区域化的趋势明显，除京津冀、长三角和珠三角区域外，多个新兴城市群的区域大气污染状况也日趋严重，如粤港澳大湾区的臭氧问题等。在经济集聚发展效应下，这些城市群有可能发展为超大城市群，区域大气污染政府间协同治理对于这些城市群的发展也能起到未雨绸缪的作用。
大气具有很强的流动性，大气环境污染常常以区域性的形式表现出来，但是这种污染的空间分布又和行政区划不一致，所以建立跨行政区的区域环保机构、构建区域政府间协同治理机制至关重要。大气污染等跨域性公共问题作为一个系统而整体性的问题，需要最终落实到组织机构、利益协调补偿、公众参与等机制上。当前，我国大气污染治理的协作机制已初步建立，但仍存在很多不足。例如，停产、限产和机动车限行等措施需要细化，污染防治信息无法共享，产业结构和经济发展缺乏区域整体规划等，因此需要探讨建设大气污染治理的组织机构协调机制、利益协调补偿机制和公众参与机制等。
为更好地推进跨区域大气污染协同治理，京津冀地区设立了首个跨地区环保机构。2017年9月6日，环保部深改组会议决定设立京津冀大气环境保护局，机构设在环保部，并于2018年6月底全面完成环境监测垂直管理改革任务，这也是国家“十三五”规划提出“探索建立跨地区环保机构”之后迈出的实质性一步。区域大气污染的协同治理有助于提高区域大气污染政府协同治理的效率和效果，是国家综合治理大气污染的基础，从而促进国家综合治理体系和治理能力的现代化建设。
当前大气污染联防联控存在的问题及其原因分析
从总体看，虽然我国联防联控、协同治理的实践经验在不断丰富，但问题仍然不少。首先，协同的动因尚未形成长效机制。由于缺乏区域联防联控行动持续开展的配套保障机制，使区域联防联控行动都发生在一定时期即重要活动期间，如“APEC蓝”“阅兵蓝”。而这种短期防控治标不治本，难以维系空气质量的持续改善；其次，区域合作深度仍有待深化，目前的联防联控主要限于监测、通报等技术层面的协商，并没有涉及区域协同治理中深层体制和重大利益的协同；最后，尚未建立有效运行的区域联防联控市场激励机制。《环境保护法》《大气污染防治法》都明确规定我国目前实施属地管理为主的环境管理体制，地方各级人民政府负责监控本辖区的大气环境质量、制定规划和采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定标准，但《环境保护法》和《大气污染防治法》都缺乏对区域之间大气污染联防联控的相关规定。由于缺乏省际间大气污染联防联控协调的法律制度和经济激励机制，各省市也就缺乏开展大气污染联防联控的动力。造成上述问题的原因可以从宏观、中观、微观三个层面进行探讨。
宏观层面——央地政府之间的目标冲突
现行的财政分权制度使得地方拥有较大的自主权，导致地方政府习惯于谋求区域自身发展。一方面，财政分权的核心是中央政府给予地方政府在区域经济发展和资源配置方面的自主权，同时拥有地方官员的绝对权；另一方面，中央政府只是环境政策的决策者，地方政府才是执行政策的一方。因此，在现行的财政分权制度下，中央政府的减排要求与地方官员追求经济发展的目标存在一定的冲突，导致环境政策执行滞后或执法不完善。如何有效率地控制区域大气污染，供给区域各主体共同支付意愿下的空气质量，是我国当前及未来一段时间需要着力解决的区域公共问题，因此，需要提高中央和地方在政策工具选择上的互动性，以提高政策工具的使用效率以及降低治理成本。
中观层面——地方政府之间的合作冲突
在跨区域大气污染防治的实践过程中，各地方政府的经济水平、环保诉求等不尽相同，各方意见和利益也难以协调。我国多数城市仍是粗放式的城市整体布局、交通体系设计、能源消费增长、工业布局和生产技术管理，对未来这些城市群的区域大气环境质量管理带来了挑战和困难。尽管环保部门在推动区域和流域管理方面取得一些成效，但一些地方政府因为各自的发展阶段、利益诉求不完全一致，各自为政，导致各地在环保目标、政策标准、执法尺度方面难以统一。如，为落实“大气十条”，京津冀及周边地区建立了区域大气污染防治领导小组联席会议制度，但这种小组的协调议事机制只能发挥协调作用，没有执行的权力，不能制定统一规划、统一标准、统一环评和统一监测，使大气污染联防联控的效果大打折扣。环保部也在全国派出了六大环保督查中心，通过执法、督察等手段推动地方履行环保职责，但这些督查中心作为中央环保机构监督执法职能上的派遣机构，制度安排仍然比较乏力，缺少管理职能，与真正的区域环保机构的职能定位有所差距。
微观层面——不同职能部门之间的冲突
政府间协同治理大气污染包括政策协同（同一区域内政府不同职能部门协同）和区域协同（不同区域间同级政府协同），其中政策协同是指政策制定过程中对跨界问题的管理，这些问题超越现有政策领域的边界，也超越单个职能部门的职责范围，因而需要政策的制定和实施主体利用不同政策措施的相互协调以实现相同的政策目标。当前我国的行政职能还处于专业管理阶段，尚未完成向综合管理阶段的转型。行政职能专业性强，职能分割导致各职能部门之间相互掣肘，无法形成通力合作的局面。行政职能分割直接影响了地方政府的决策功能。我国的行政体制呈金字塔形态，形成以纵向垂直与横向并列相结合的结构模式，各部门各自为政，独立完成工作，部门间合作较少。而环境保护不同其他，涉及的领域和行业众多，几乎渗透到社会发展的方方面面，大气污染治理的复杂性决定了对环保、发改、工信、交通等众多部门之间通力合作的要求。
推动联防联控制度建设的对策建议
政府间大气污染协同治理是一个复杂的筛选过程，这一过程包括了环境认识、目标确定、工具分析，以及最终的工具选择和改进等环节。顺利推进这一复杂选择过程不仅要做好工具本身特征的分析评估，而且还需要做好政府间大气治理政策中环境和政策目标等影响因素的分析界定。
央地政府间
目前来看，纵向的中央政府与地方政府间大气治理政策工具的互动与互益，既包括依据相应的法律规范，中央政府对区域内地方政府在工具选择上的支持、指导和控制，也包括地方政府（尤其是工具实践发达的地方政府）对中央政府在工具选择上的显性或隐性影响。在现行体制下，对于重点区域大气污染防治政策工具的选择，新的法律则要求中央政府应当与区域地方政府进行会商，听取地方意见。近几年，一些重点区域发展水平较高，工具实践发达的地方政府在工具选择上与中央政府实现了良性互动。目前，中央和地方政府间在工具选择上偏向于以管制型政策为主，管制型政策在减污成本异质的情况下效率低，尤其是分区域治理灵活性不足，几乎没有动态效率，虽然执行能力强、具有强制分配的功能，但还是更适用于尚未完善的制度管理框架。相比之下从长远角度来看，市场型的政策工具更有效率。因此，中央和地方需要在政策工具的选择上进行良好的沟通和互动。
地方政府间
在地方政府建立信息共享、协商决策、公共参与和利益补偿这四大机制的基础上，借鉴在京津冀及周边地区开展跨地区环保机构的试点方案。试点方案主要内容是理顺整合大气环境管理职责，探索建立跨地区环保机构，深化京津冀及周边地区污染联防联控协作机制，实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法的综合管理系统，推动形成区域环境治理的新格局。因此需运用经济学方法理顺并整合大气环境管理职责（成本），从治理成本分配的角度对区域协同治理机制进行设计，其中地方政府间是否合作关键在于责任如何分担以及治理成本的大小及分配。本着“污染者支付”和“受益者支付”两种原则，将治理成本分成直接成本、间接成本和机会成本，通过对比政府独立治理及协同治理时的成本高低以及对治理成本的分配，来量化政府间协同治理机制。
政策协同
政府作为政策协同中的主体，其工作效率主要还是由各个职能部门之间的协作决定。从微观角度研究政府不同职能部门之间进行治理大气污染的协同，主要的研究对象包括不同部门协同的结构、程序、机制以及相关的能力、措施和工具。微观角度涉及的职能部门多而杂，往往也是造成政府政策实施低效的症结所在。因此，需要对政策间协同设定衡量标准，同时考虑部门、措施和目标三个政策要素之间的协同。在设定对象上，需要横向协调与纵向整合同一区域具体政府部门内的各所属机构，关注跨部门在范围、结构、形式、能力和工具的选择，通过不同部门间的协同找到解决政府政策执行实施低效率的症结。
【本文作者为暨南大学经济学院、资源环境与可持续发展研究所教授、博导；本文系国家社科基金重大专项《十八大以来党中央治国理政的生态文明制度建设思想研究》（项目编号：16ZZD049）成果】
责编：李 懿 / 蔡圣楠（见习）