二元经济结构的背景下，我国传统城镇化下城乡融合发展过程中城市倾向性政策使得城乡发展不平衡，收入差距加大，同时城乡分割的户籍制度和管理政策导致社会福利以及教育资源的倾斜，进一步固化了城乡之间的差距。为城市建设贡献巨大力量的流动人口却无法享受城镇化的成果，真正公平公正意义下的城乡融合发展基本无法实现。目前城镇化下城乡融合发展过程中，如何解决这一问题，是摆在各级政府面前的一项主要任务，也是解决好眼下和未来“三农”问题的一个关键。
2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京举办。国家主席习近平在会议上发表重要讲话，分析我国城镇化发展趋势，明确推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则和重点任务。国务院总理李克强在报告中论述了我国当前城镇化工作的着力点，提出了下一阶段的具体部署。此次会议是新中国成立以来第一次专门研究和部署城镇化工作的最高级别的工作会议，标志着对中国城镇化规律的深刻认识和全面把握，标志着中国已经进入了新型城镇化下的城乡融合发展时期。
就本质而言，新型城镇化是城乡边界日益融合直至彻底消失的过程，而不是日益强化的过程；是城乡公共服务水平日益趋同的一个动态过程，而不是其他；是以人为本，解决人的问题，而不是物的、城的或其他的问题；是关乎人的吃穿住行、教育、医疗卫生、文化娱乐、幸福的问题，而不是其他；新型城镇化是人的城镇化，而不是高楼、广场。
新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城镇规模扩大、空间扩张，改变为以提升城镇的文化、公共服务等内涵为中心，真正成为具有较高品质的宜居之所。以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、绿色生态宜居、和谐发展为基本特征大中小城镇、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进，本质就是实现可持续发展的城镇化。
因此，实现真正公平公正的城乡融合发展，其根本途径就是加快新型城镇化下城乡融合发展建设，而加快新型城镇化下城乡融合发展建设的一个关键性任务就是迅速建立起一个适应新型城镇化下城乡融合发展社会治理体系，在这种情况下，研究相适应的新型社会治理体系就十分必要和紧迫。
新型城镇化下城乡融合发展社会治理
十八届三中全会首次提出“国家治理体系”概念，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。城乡社会治理作为国家治理的一个重要部分，是中国现代化进程中的重要一环。新中国成立以来，我国城乡社会治理经历60多年的发展，取得了非凡的成就，然而随着新城镇化下城乡融合发展建设的进一步深入，城乡尤其是农村地区的新问题日益显现。
传统意义上治理的释义是管理，统治，得到管理、统治；仅是政府的管理工具，是指政府的行为方式，以及通过某些途径用以调节政府行为的机制。现代意义下的治理，则是治和理的结合，即“治+理”（regulation+by heart）。治即规制，规就是规矩、规则、制度。理则是打理、梳理。规制要求合规，符合要求，按规矩办，强调治理的制度规则刚性的一面；打理则需要精心、细心、用心，精益求精，强调治理的制度规则柔性的一面。
治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程。治理的建立并非以支配为基础，而以调和为基础。治理同时涉及公共、社会部门。治理并不意味着单单一种正式规制，还有赖于各个社会主体持续的相互作用。
与统治、管制不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动过程，这些管理活动的主体未必是政府，也不一定必须依靠国家的强制力量来实现。现代治理与传统管制不同之处在于：首先在管制依据上，治理须有法律法规作依据，是受严格约束的有限管制，而管制则不一定基于法律，有时甚至是官员的任意行为；其次在管制内容上，治理体现一视同仁，管制却经常失之公允，如对特定企业或人员给予照顾；再次在管制程序上，治理是制度化的，程序公开、透明；管制随意性大，经常暗箱操作；最后在管制结果上，治理充分考虑政府官员可能出现的非理性行为，因而有相应的救济措施；管制则比较欠缺。总之，现代治理中的管制也是广义的公共服务，是寓服务于管制之中的政府行为。
从社会治理结构上看，传统城镇化城乡融合发展过程中，我国主要采用的是科层制结构作为治理的组织结构，设置中央—省—市—县—乡五级行政层次，中央政策通过这种金字塔式的层级结构逐级向下推行。传统城镇化以中央、地方政府为主导，依赖政府计划指令，过度追求城镇化比率、国内生产总值指标的增长，忽略了城镇化的质量，粗放式发展模式往往造成资源浪费，生产效率不足，缺乏因地制宜的灵活性。
新形势下，在城乡融合发展过程中，社会治理已不仅仅是政府部门对社会的管理，还应包括正确处理政府部门之间、政府与社会之间、政府与市场之间、政府与群众之间及群众与群众之间的关系，如环境治理。社会治理要求遵循社会发展客观规律，管理者与被管理者是平等的，要共同构建社会秩序，管理者自身也要受到规则约束，接受监督，与被管理者形成良性互动，形成有效的协作关系。可以说，城乡融合发展社会治理的关键是人本理念。因此，在城乡融合发展过程的多元主体中，社会治理应更多地强调社会，包括社会组织、企业、家庭和个人，通过参与、分享和信任等机制将社会治理与城乡治理过程中的各个要素连接起来，树立以人民为本、服务为先的治理理念，完善城乡治理结构，创新城乡治理方式，提升城乡社会治理水平，最终实现可持续发展。
新型城镇化下城乡融合发展社会治理体系构建
完善治理结构
国家治理体系的核心是执政党的领导、人民当家作主和依法治国三位一体的有机统一。针对这个提法，治理现代化的本质特点就是治理体系的科学化+民主化，间或说就是治理体系的健全、规范和可持续性+治理体系的耦合和协调性。因此，新型城镇化下城乡融合发展社会治理体系构建，首先要从整体上完善治理结构，加强党的领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。
坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，协调利益关系和社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层特别是农村的社会服务管理平台，及时反映和协调人民群众尤其是贫困人口各方面各层次的利益诉求，有针对性地加以解决和管理。
加强社会治理法律法规、体制机制、人才队伍和信息化建设。激发社会组织活力，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。
创新治理组织体系
按照推进国家治理体系和治理能力现代化要求，新型城镇化下城乡融合发展社会治理应该反思传统城镇化中社会治理体系的不足，注重发展策略的灵活性和适应性，通过创新实现社会治理组织体系的现代化。
新型城镇化下城乡融合发展社会治理组织体系上的创新，首先就要注重中央政府、地方政府、民众、企业等社会主体的多元参与，结合市场手段、法律手段等多种手段向全能型政府迈进；其次中央政府应起到宏观统筹作用，指导新型城镇化下城乡融合的发展方向，给出正确的价值观，建立健全相关法律法规；最后，地方政府作为实施主体应因地制宜，充分发挥主观能动性，灵活解决当地的问题，体现因地制宜灵活发展的重要性。
除此之外，政府还应该利用市场力量，鼓励企业等社会主体参与新型城镇化下城乡融合发展社会治理的进程。正确处理好依法治理、基层自治、市民村民德治与社会共治的关系，综合运用法律规范、道德约束、舆论引导等多种方式和手段，加强和完善以党组织为核心、农村村民自治为基础、村民广泛参与、各类社会组织互动合作等多元主体协同参与的城乡社会治理组织结构体系。
具体来说，创新治理组织结构、治理方式方法和具体手段包括：层级化向扁平化转变（组织）；直接向间接转变（方式）；传统的刚性向柔性转变（手段）；强制性向诱致性转变（政策）；命令式向诱导式转变（方法）；单项向双向转变（行为）；猫捉老鼠向协商合作转变（策略）；充分发挥社会舆论的监督作用（监督）。随着经济的发展，包括新闻舆论监督在内的群众民主监督，是扩大群众有序政治参与的手段，也是依法治国基本方略的必然要求，更是构建城乡融合发展社会治理生态的主要保障。
强化社区参与和服务功能
与单纯的城市或农村社会治理相比，城乡融合发展过程中的社会治理问题更复杂，且更难解决。社区参与是社会力量介入城乡融合发展社会治理的基础，现代社会治理中，社区参与作为主要的治理手段，我国也不例外。早在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》中就强调，在实施整村推进扶贫的时候，要进行参与式的村级扶贫规划。而自十八大以来精准扶贫过程中，更是强调精准识别贫困户需要村民参与，各级干部要实地走访贫困户，听取贫困户的意见。不过也应看到，在当前城乡融合发展过程中，许多地区特别是贫困地区，农村社区呈现出空心化和无组织化的特征，社区参与困难重重，所以，更应广泛推动社区的参与。
组建以城乡区域化党委为核心的新型社区，实行“组织共建、资源共享、干部共管、事务共商、难题共解、发展共促”，从而实现城乡区域内共同体的协同治理与发展。通过引导城乡区域内共同体抱团合作，统筹整合城乡区域资源实行难题共解互帮互助；通过搭建城乡区域化公共服务平台，让群众在家门口就能享受到便捷完善的服务；通过城乡区域内共同体整顿转化，促进基层干部和基层组织自治能力的提高，实现城乡社会的协同治理。
健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进城乡居民依法民主管理社区公共事务和公益事业。在这个基础上，鼓励各个地方村镇通过合作团体的方式实现共同发展和共同繁荣。在新型城镇化下城乡融合发展过程中，农村基层群众自治制度特别反映在农村地区基础合作社的组建和相应工作的开展上。
加快公共服务向村镇延伸，整合人口、劳动就业、社保、民政、卫生计生、文化以及维稳、信访等管理职能和服务资源，加快信息化建设，构建综合服务管理平台，引导各类社会组织、志愿者参与社区服务和管理。加强社区社会工作专业人才和志愿者队伍建设，推进社区工作人员专业化和职业化。加强流动人口服务管理。
创新社会治安综合治理
新型城镇化下城乡融合发展社会治理需要建立健全源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑的社会治安综合治理机制。创新立体化社会治安防控体系，改进治理方式，促进多部门城乡管理职能整合，鼓励社会力量积极参与社会治安综合治理。及时解决影响人民群众安全的社会治安问题，加强治安复杂部位的治安整治和管理。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。同时还要强化社区组织在城乡融合发展背景下可持续发展的参与度，保证能够精准到人，切实解决城乡融合发展过程中产生的各种社会问题，从社会治理层面推进城乡融合发展。
同时新型城镇化下城乡融合发展社会治理需要运用多种规则体系。现代社会纷繁复杂，社会治理规则体系也不是单一、同质的，而是由不同类别、不同层级、不同效力社会规范构成的集合体，除国家法律法规外，市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范，对其效力所及的组织和成员个人具有重要的规范、指引和约束作用。因此，在城乡融合发展社会治理创新中应更加重视运用其他社会规范，引导和支持不同方面的群众通过制定完善的市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章，进行自我约束、自我管理，规范成员行为，发挥多种社会规范的积极作用。
健全防灾减灾应急管理体系
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类众多、分布地域广阔、发生频率高、造成后果严重，这些都是我国自然灾害的典型特点。在这种情况下，健全可持续发展的防灾减灾救灾体制就显得尤为重要。
要完善地方村镇应急管理体系，加强防灾减灾能力建设，强化行政问责制和责任追究制。因此，在城乡融合发展过程中，不仅要强化对农村地区特别是贫困地区的资金投入和产业投入，更要在政府主导下建立和完善相应的应急管理体系，加强对相应地区群众的安全知识培训，保障群众的生命财产安全。
着眼抵御自然灾害，完善新型城镇化下城乡融合发展灾害监测和预警体系，加强邻近市镇消防、防洪、排水防涝、抗震等设施和救援救助能力建设，提高城乡建筑灾害设防标准，合理规划布局和建设应急避难场所，强化公共建筑物和设施应急避难功能。特别是对于生态环境较为脆弱、易发生自然灾害的贫困区域来讲，加强监测和预警更加重要。
加强灾害分析和信息公开，开展风险防范和自救互救教育，建立适应新型城镇化下城乡融合发展需要的巨灾保险制度，发挥社会力量在应急管理中的作用。对于这一方面，政府和相关社会组织可以通过统一培训、定点分发材料等方式增加普及应急知识的频率，同时重视城乡特别是广大农村和贫困地区的防灾救灾演练，重视村镇一级媒体对相关知识的宣传工作。
优化社会治理机制
新型城镇化下城乡融合发展社会治理问题主要体现在四个方面，即决策系统多元化造成政策难于整合；起主导作用的往往是带有计划经济特色的观念和政策，从而影响了社会治理的稳定性；社会群体和社会组织的参与不足；监督机制缺乏。这些问题也是决策层在推进新型城镇化城乡融合发展过程中所特别关注的。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出国家现代化的核心在于完善社会治理机制，其中就包括新型城镇化下城乡融合发展社会治理机制。
在决策机制方面，新型城镇化下城乡融合发展社会治理要建立横纵向科学决策机制。纵向决策结构由从国务院到各个社会治理领导小组和社会治理办组成，实行中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市抓协调、县抓主体、乡村落实的社会治理工作机制。横向决策结构包括发改委、财政部、民政部、住房城乡建设部、人力资源社会保障部等不同部门。为了减少不同部门的利益博弈而带来的效率损失，横向决策结构应注重协调不同部门之间的利益和决策，提高决策效率。
在资金管理方面，为减小城乡差距实现城乡融合发展，新型城镇化下城乡融合发展社会治理应该着重强调发展经济，从多方面加大对农村地区、农业部门和农村经济的支持力度。在资金分配机制上，应确保财政社会治理资金分配的效率性和公平性，中央的财政社会治理资金分配情况应与各地的社会治理成效和资金利用情况挂钩，保证资金使用效率和程序的公正公开。
在我国，政绩考核标准对政府工作具有很强的引导性。在政绩考核激励机制方面，新型城镇化下城乡融合发展的社会治理过程，要有效评估社会治理开放项目的成效，把其列入干部政绩考核的标准中。同时，为了防止传统发展模式重蹈覆辙，社会治理绩效考核应采用科学的考核方法，不能仅仅是“数字游戏”。应该建立多方位、城乡协调、可持续的考核体系，引导当地政府更关注质量而非速度。
就新型城镇化下城乡融合发展社会治理来说，在社会治理目标协同机制方面，不仅要注重经济的增长速度，更应该兼顾社会、文化、生态等各方面协同发展的高质量和可持续性。经济方面，应该关注集约发展，提高工农业生产率，降低能耗，充分发挥市场的作用。社会方面，应该落实社会保障制度，加大对公共基础设施的建设，尤其是在农村地区。缩小城乡在社会福利水平上的差异，让所有人都能享受到城镇化的成果。文化方面，应更加注重以人为本和发展教育，尤其是对农村地区的教育财政性支持。生态方面，决不允许存在“先污染，后治理”的错误观念，而应该环境和发展兼顾，遵循“以环境带动发展，以发展提升环境”的原则。
重视互联网治理
互联网治理是社会治理的新领域、新内容。互联网既是社会治理的对象，也是社会治理可以利用的重要手段。充分发挥现代网络技术优势，构建全国性综合新型城镇化下城乡融合发展网络治理平台，推进社会治理参与机制，真正建立一个全社会各主体都能参与、都能看到，并且清晰度很高的网络支撑体系。
在此基础上，发挥网络平台、大数据和电子政务治理功效，为构建新型城镇化下城乡融合发展社会治理生态提供重要的支持，将智慧农村的“互联网+”模式，互联网+智慧交通、智慧医疗、智慧社区、智慧教育、智慧政府等发展成为常态，最终推动新型城镇化下城乡融合发展社会治理生态形成。
与此同时，不仅要加强互联网管理方面的立法工作，还要构建政府、社会与公众共同参与的互联网管理体制，整合相关机构职能，强化互联网行业监管，运用支持手段建立科学有效的监管机制，形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力，确保网络正确使用和网络安全。
发挥人民团体和社会组织的作用
人民团体是党领导下的群众组织，是党联系人民群众的桥梁和纽带，它们在新型城镇化下城乡融合发展社会治理中肩负着重要责任。社会组织是政府与市场之间、政府与社会之间、政府与群众之间的桥梁和纽带，是城乡融合发展社会治理新的重要主体。
我国目前在民政部注册登记的各类社会组织达到近60万个，覆盖科技、教育、文化、卫生、体育、扶贫、环境保护、经济发展、权益保护等多个领域。但与发达国家相比，我国的社会组织，特别是能够适应新型城镇化下城乡融合发展社会治理需要的社会组织，存在种类偏少、数量不足、能力较弱、行为不规范、作用发挥不充分等诸多问题。
要激发社会组织活力，清理和规范现有社会组织，改变“吃财政饭、当二政府”的现象；鼓励和支持行业商会类社会组织、科技类社会组织、公益慈善类社会组织以及城乡社区服务类社会组织大力发展；转变政府职能，建立健全适应新型城镇化下城乡融合发展需要的政府购买社会组织服务机制，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担，建立健全符合社会组织发挥作用的机制和制度化渠道；完善与新型城镇化下城乡融合发展需要相适应的社会组织管理相关法律法规，构建法律规制、政府监管、社会监督有机结合的监管体系，完善社会组织内部治理结构，提高自我管理、自我约束能力，确保社会组织有序发展、规范运行。
加强社会治理人才培养
新型城镇化下城乡融合发展社会治理需要一批专门人才，社会工作人才队伍就是其中的主力。社会工作以专业化方式提供社会服务，在服务弱势人群、预防和化解社会矛盾、协调家庭和社会关系等方面发挥着独特的作用。
应按照《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》的要求，加快建立和完善与新型城镇化下城乡融合发展需要相适应的社会工作人才培养、使用、评价、激励保障的制度体系，以人才培养和岗位开发为基础，以中高级社会工作人才为重点，培养造就一支职业化、专业化的人才队伍。
志愿者队伍也是重要的依靠力量，是政府履行社会管理职责的有益补充。各级政府应加紧建立健全社会服务志愿者法规、政策、制度体系，加快志愿服务平台建设，畅通志愿者参与社会服务的渠道，营造人人愿为、人人能为、时时可为的社会服务志愿者发展环境。积极推动建立专业社会工作者与志愿者联动机制，构建社会工作者引领志愿者、志愿者协助社会工作者的服务格局。
【本文作者为北京大学贫困地区发展研究院院长、光华管理学院教授】
责编：董惠敏 / 蔡圣楠