十九大报告提出“城乡融合发展”，这既符合当前中国基本国情，也适应两个百年目标的战略要求。从党的十九大到二十大，是“两个百年”奋斗目标的历史交汇期，既要全面建成小康社会，实现第一个百年目标，又要开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，向第二个百年目标进军。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。实现中华民族伟大复兴的中国梦，最大的短板在农村，最大的短腿是农业，最大的问题是农民，特别是农村贫困人口。一个只有城市繁荣，农村却在凋敝的国家，不可能成为现代化国家。为此，必须建立健全城乡融合发展体制机制，实现乡村有效治理，推动乡村全面振兴。
由城乡统筹到城乡融合
长期以来的城乡二元体制，使得城市成为集聚资金、人才、技术的地方，乡村却日益凋敝。为解决城乡发展差距问题，2003年十六届三中全会提出“统筹城乡发展”，并将其放在“五大统筹”的首位。2007年，党的十七大明确提出“形成城乡经济社会发展一体化格局”。2008年，十七届三中全会强调“把加快形成城乡社会发展一体化新格局作为根本要求”。2012年11月，党的十八大报告提出“推动城乡发展一体化”，形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系。经过近些年的政策引导，城乡的发展差距有所缩小，乡村开始出现返乡农民工创业、农业规模经营、农村电子商务等新业态。在此基础上，党的十九大提出乡村振兴，建立健全城乡融合发展体制机制，不仅仅是工业反哺农业，城市支持乡村，而是进一步促进城乡良性互动。
按照有关研究，“城乡统筹”还是有较强的城市主导特征，主要从城市的角度来统筹农村资源的调配，以服务城市发展。说白了就是城市给农村一些自己想给的，再从农村拿走自己想要的。城乡发展地位，依然是不平等的。“城乡一体化”在“城乡统筹”基础上，对城市和农村的地位有一定的调整，农村地位有所提升，但仍有如下隐含前提：城市发展方式是好的，农村要继续发展，要向城市看齐。党的十九大提出“城乡融合”，是认同了城市和乡村互有优势，也互有劣势。相互需求，也相互补充，双方应在平等位置上融合互补。从“城乡统筹”，到“城乡一体化”，再到“城乡融合”，政策思路上体现了由城市统筹乡村，到城乡良性互动的转变。
由乡土中国到城乡中国
推动城乡融合发展，离不开一个基本前提的改变：中国社会的基本特征，已由传统的乡土中国，变为了城乡中国。按费孝通先生20世40年代的概括，中国几千年来的本质特征，是乡土性的。乡土中国有三个基本内涵：第一是乡村人口占绝大多数，第二是农民生产的土地粘着，第三是社会生活的终老是乡。1949年新中国成立时，中国城市人口的比重只有10.6%，89.4%的人生活在农村。1978年改革开放时，城市人口比重为17.8%，仍然有82.2%的人生活在农村。但我们毕竟生活在一个巨变时代，四十年工业化、城镇化的快速推进，使得费孝通先生所提及的“乡土中国”的三个内涵，都发生了根本性转变。以至于我们必须提出“城乡中国”这个新命题：
首先看人口结构，乡村人口不再占大多数，而是城乡各半。2017年末，城镇常住人口已经达到8.13亿，占总人口比重的58.52%（常住人口城镇化率），比1978年的17.8%，提高了40多个百分点。虽然常住人口城镇化率的统计口径，包含了2.25亿户口在农村但在城镇工作超过半年的人，因而有人存疑。但即使按户籍人口计算的城镇化，2017年底也有5.89亿城镇人口，占比为42.35%。无论怎样计算，城乡人口数量都很庞大，且大体相当的基本格局，是一个已经形成，并将长期存在的基本事实。这使得我们看待问题，不仅要看到一个乡土中国，也需要看到一个城市中国，而目前我们在一个长时期的过渡地带——城乡中国。
其次看收入结构，农民生产不再是土地粘着，而是收入多元。经过近些年的劳动人口转移，2.87亿农民或者进城务工，做了“农民工”，或者在部分沿海地区继续务农，做了“农民农”。这使得农业收入，不再成为农民收入的主要来源。截至2017年底，虽然67.4%的耕地仍由2.29亿户农户家庭承包，但农业只为农民提供了38.3%的收入和27.7%的就业机会，纯农户已不足18%，务工收入已超过家庭农业经营收入，占了一半以上。就外出务工人口而言，第一代农民工，与土地和农村社区还有千丝万缕的关联，他们中的大多数最终选择了返乡、务农。但占比已经超过一半的第二代农民工（80后，90 后和00后）已经成为主力军。虽然保留农民身份，但他们一进入劳动年龄，就开始离开家乡，与农业、土地和农村社区的关系疏离，不像他们的上一辈那样，在农忙时还回家打理农事，他们之中87.3%的没有从事过任何农业生产劳动，平均每年花费在农业活动的时间仅0.7 个月。他们是实实在在的“离土又离乡”，而且正在将第一代农民工擅长的建筑业抛弃，仅有10%左右还从事这一行当。他们开始从事更为正式的制造业和服务业，两者各超过40%，还有部分选择技术性工种、自营劳动或作为雇主生产经营。制度化了的“半工半耕”，使得越来越多的农民，在收入上越来越不依赖土地，而是“两条腿”走路。
最后看居住结构，社会生活已经高度流动，不再终老是乡。城乡往返的候鸟式生活和乡土眷恋，使得第一代农民工城乡两栖，从流而不迁，到流而复返。但第二代农民工面对高度流动和相对分化的农村社会，以及特殊的留守经历，存在着双重脱嵌。第一重脱嵌是“传统性脱嵌”，他们在空间上脱离了农村社会，在感情认同上对农业生产、农村生活、农民身份等都有较深隔阂，客观上的关系纽带和主观上的感情认同，都脱离了传统的乡土中国。第二重脱嵌是“现代性脱嵌”，作为外来人口，难能得到城镇的友好接纳，他们在就业、住房、教育、社保、公共服务等各方面，都无法享受与城镇居民同等的待遇，难以融入现代的城市制度安排。近3亿农民工的城乡两栖，与人口的高度流动，也不再是乡土中国熟人社会描述的生于兹长于兹的终老是乡。
以上三个特征的转变，让我们认识到中国社会基本特征已经转换，不再是“乡土中国”，乃是“城乡中国”。要看清中国的面貌，必须一只眼睛看城市，一只眼睛看农村，否则都会有很大偏颇。城乡中国的新格局告诉我们，解决城市问题的出路，离不开乡村；解决乡村问题的出路，离不开城市。在城乡中国时代，城乡要融合，乡村要振兴，治理要有效，仅从乡村内部着手还不够，必须城乡融合，在城乡关系良性互动中，找到新的出路。
城乡中国时代乡村治理的例证
在城乡中国时代，城乡融合无法用旧有的城市治理或乡村治理模式进行，必须要创新社会治理体系，通过社会的力量来维持社会秩序。而现代社会治理的难题在于，如何实现有效政府管理和有效社会自我管理的平衡，从而在社会治理中既发挥政府的作用，又激发社会自我治理的活力。如下列举三个我们在乡村振兴调研中，看到的城乡良性互动，带动乡村有效治理的例子。
福建的返乡创业企业家辜燕萍，在泉州永春县的大羽村，接管了一个餐馆，并将其改造为隐羽民宿。外观上看，这只是一座修建在山里的漂亮房子。但其内涵不仅于此，这是一个不断凝聚乡村人才，参与乡村治理的大本营。辜燕萍早年进行芦柑和荔枝种植，2009年成立福建省永春鑫山农林合作社，2016年以永春县全域旅游发展为契机，立足永春特色村落，成立乡愁民宿有限公司，整合美丽乡村的旅游资源，打造特色民宿，提供当地特色的枇杷膏、果干、白鹤拳等产品和服务。2017年，借助隐羽民宿，举办讲座、多样化文体活动等各种活动，举办多期乡村旅游论坛、“爱故乡”沙龙和相关技术培训班，为当地农户学习教育提供机会。辜燕萍看到乡村很多空置的古厝（闽南乡村老房子的称谓），于是联合了7位妇女，在桃城镇儒林社区租下一座古厝，将其修葺一新，成为当地的一个文化中心，定期为当地村民提供各种知识服务。她还修缮了村里空置的小学。在缺乏资源的乡村，通过引进城里的各类优势资源，活化乡村，促进乡村有效治理。当地许多像辜燕萍一样守护当地文化，引入城市智力资源的人才，不断推动城乡互动，在乡村做赋权、赋能的工作，促进乡村有效治理。
曾任南昌市市长的李豆罗，则是衣锦还乡和叶落归根的典范。2010年1月22日，李豆罗以南昌市人大常委会主任的身份，在人大会上做完报告后4个小时，就回到家乡进贤县前坊镇的西湖李家村，扎根筹钱搞建设。当时他发了一段休政感言：“二十离家六十回，终生操劳永不悔。市县乡村经磨炼，党政军联力作为。文化慈善寻真谛，古郡新村同描绘。世界动感洪州地，老牛奋蹄迎春归。”他描绘自己：“回到乡下，重操旧业；既当农民，又当顾问。”他描绘家乡：“西湖李家新农村建设，三年开头，三年扫尾。先村庄，后田庄；先村容，后文化，再产业。只要人有用，劳改都能当班长；只要是金子，烂泥里面也发光。”通过村容整治、乡风文明，带动产业兴旺和有效治理，西湖李家五年内建成了能够展示乡村生态和农耕生活的美丽乡村。在李豆罗心中有一幅乡村美好图景：“别人搞新农村，是搞城镇化、工业化、现代化，我的理念是山水化、田园化、农耕文化。在这里，农村就是农村，农村就像农村。”通过带领乡亲们改造土坯房、修建农博馆、恢复传统民俗等，使得西湖李家村又焕发出新活力，从一个萧瑟村庄变为石路蜿蜒、绿树成荫的美丽村庄。村民们安居乐业，敬老爱幼，和谐礼让蔚然成风。李豆罗说：“我从农民到市长花了四十年，但是从市长到农民，花了四个小时。”生命之树重回乡村，深植沃土，这样的城乡良性互动，带来了乡村治理的善治转型。
山西永济市蒲州镇寨子村的郑冰，是村里的一名小学老师，丈夫在种地之余经营一家农资店。1998年，郑冰发现村民买化肥农药很盲目，于是开始在自家农资店为农民提供技术培训服务。她通过农民集中培训，发现在农业生产之余，当地妇女有很多闲暇时间，于是在2001年开始组织妇女舞蹈活动。发展妇女活动过程中，又发现大家生活的村庄环境很糟糕，便利用已有的妇女组织，动员大家共同清理村里的垃圾。她们只用了三天时间，就把全村 204 户10年的垃圾都清理干净。并使用“每户每月一元钱”的上门收费方式，推动了垃圾分类和回收，联络了村民组织和村民之间的感情，笔者将其称之为“一元钱的社会动员”。通过乡村社会的再组织化，妇女组织的成员开始关注自己村庄存在的各种问题，自发成立理事会，组织村民义务修路、敬老养老、幼儿教育、生态耕作等。2005 年起，社区组织开始按照综合农协模式发展社区，成立了7 个经济合作组织、7个手工艺组织、7个妇女组织，以及一些小作坊。现在社区已经发展为跨越蒲州、韩阳两个乡镇， 24 个行政村，43 个自然村，2 万多户农户的农民合作组织，流转了8 万多亩土地，进行了生态化耕作。目前共有 3865 户社员，113名工作人员。社区按照自己的规划，正逐步开展各项农村公共服务。比如，有针对老人的互助养老以及信用贷款，有针对3岁儿童的在村幼儿教育，并且对接城市学校开展科技教育，结合乡村优势开展自然教育，实现城乡教育资源的平等互通。郑冰常说的一句话就是：“我们做任何事情，都是把农民生活放在第一位。”这支自发形成的乡村建设团队，怎么说，也就怎么做。以乡村内生组织为主体，通过引入城里的各项外部资源，使得蒲州、韩阳这两个乡镇的村庄，逐步走向乡风文明、生态宜居和治理有效，体现了乡村自治的力量。
以三治结合，推动乡村振兴
通过如上案例，可以看到城乡互动对于乡村有效治理的重要性。2018年的中央农村工作会议，明确提出“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，并把它作为中国特色社会主义乡村振兴的具体路径之一。这就说明“善治”是实现“治理有效”的途径，“善治”的实现，需要政府负责、社会协同、公众参与、法律保障。实现乡村善治的途径，就是党的十九大报告中提出的“三治结合”，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。
在城乡中国时代，推动城乡融合，促进乡村善治，就是要建立这样一个“三治结合”的治理体系。从上述三个案例看，辜燕萍、李豆罗、郑冰等人，通过搭建城乡互动桥梁，促使村庄利用自己的力量，去实现乡村综合发展和有效治理。辜燕萍作为一名女企业家，通过隐羽民宿这个平台，促成了城里人乡村情怀和农村文化传统复兴的有效互动，发动周边村民的文化建设、自我教育和有效治理。李豆罗作为一名新乡贤，退休后怀着对家乡的感情，将城里的优势资源引入农村，发展产业，改造民居，恢复民俗，带动了乡风文明和乡村治理转型。郑冰作为一名在乡小学教师，二十年来从发动妇女，到组织村民参与各类村庄公共事务治理，推动乡村自治。以德治为引导，以法制为规范，通过带领农民的再组织化，这些村庄都在探索以自治为基础的乡村治理体系。可以预期，自治、法治、德治的“三治结合”，可以促进乡村实现有效治理。
在城乡中国背景下，实现乡村社会治理有效，不仅需要国家治理体系的顶层设计，更需要基层实践。社会“善治”，要综合体现主体、功能、内容和形式的有机联系，促进社会治理制度体系的科学化、系统化。通过大力推进乡村社会组织发展，完善基层社会自治，实现“三治结合”，推动乡村全面振兴。
【本文作者分别为中国人民大学农业与农村发展学院教授，中国人民大学农业与农村发展学院博士生；本文系国家社科基金专项 “乡村振兴战略核心机制研究” （18VSJ021），国家自然科学基金“促进乡村产业兴旺的政策机制研究”（7184100062）阶段性成果】
责编：赵博艺 / 贺胜兰