【摘要】当前，我国一些基层地区出现了滥用“一票否决”的情况，导致考核机制效力消解、基层工作压力繁重、政策目标同实际状况产生偏差。完善“一票否决”应重点关注行政组织和基层治理的体制机制改革，从完善考核规程、设置权重标准两个方面着手。
【关键词】政绩考核 “一票否决” 基层治理 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
作为政府完善绩效考核指标、改进绩效考核机制的积极探索与有益尝试，“一票否决”在确保政令畅通、严控重大责任、提升工作效率等方面起到了重要作用。但近年来，一些地方政府在绩效考核特别是基层干部评比晋升中，出现了滥用“一票否决”的情况。
滥用“一票否决”会导致责任逐级累加和分层下压，造成责任推卸和激励扭曲
首先，“一票否决”的滥用背离了其设计初衷，消解了考核机制本身蕴含的效力，甚至还会阻碍规章制度的正常实施。“一票否决”的初衷在于将政绩荣誉、职级晋升、奖金效益等同事关全局的战略任务和重要事项挂钩，增强相关部门和人员的危机感、责任感、紧迫感。一旦任意使用和泛化推行，“一票否决”就会变成“票票否决”，某些不具有全局性、长远性的事项和任务，由于受到上级部门重视就被列入“一票否决”的责任状。这不仅会造成“眉毛胡子一把抓”，混淆主次、轻重、缓急的关系，更可能导致行政资源和财政资源、经济成本和社会成本等并未真正用到达成重大目标和解决关键问题上。一些原本具有具体制度要求及规章安排的工作事项，由于盲目繁多的“一票否决”，在贯彻和落实中偏离了轨道，削弱了规章制度以及公共部门的权威性。
其次，“一票否决”的滥用会导致责任逐级累加和分层下压，造成责任推卸和激励扭曲，使得基层工作任务繁重、压力巨大。由于我国政府部门在权力配置和考核机制上存在职责同构的特征，“一票否决”的滥用会致使上级政府部门倾向于承担监督责任而下移主体责任，重视考核评估工作而忽视主动担责、带头尽责、有效分责，上下级政府部门之间权责关系的非对称性不断增加，“唯上是从”或“代上受过”的情况时有发生。举例而言，基层干部由于自身知识水平有限、能力水平参差不齐、人手数量并不充足，在“上面千条线，底下一根针”的繁重压力下，容易“人乏于事”“人陷于事”，或在接受评估检查时弄虚作假、蒙混过关，或在年终考核前急功近利、大搞“一阵风”式的突击整治。
再次，“一票否决”的滥用可能转化为权力扩张，导致地方或基层部门一把手主政用权时出现擅权妄为或为官不为两种极端情形，政策目标同实际状况产生偏差。一方面，“一票否决”的滥用可能致使地方或基层部门一把手为完成上级领导部门的任务部署和考核评估，在缺乏明确法定权限的情况下自行创设权力，或将下级部门掌握和行使的权力收为己用，使其转化为凌驾于制度化操作规程之上的威慑力、操控力、调度力。向下部署的工作变为难以承受的沉重负担，即使上级部门意志或关注点同实际情况不符，但在扭曲的权力配置下也会被一些下级曲意迎合。另一方面，当地方或基层部门一把手的权力受到严格监督制约，要为获取法定权限以外的权力付出极大成本时，或者当地方或基层部门一把手在考核期间过早受到“一票否决”影响时，会认为接下来“干和不干一个样”“干多干少一个样”“干好干坏一个样”，最终酿成政务荒废、工作贻误的恶果。
最后，“一票否决”的滥用违背正确的政绩观，相关绩效考核结果未必会提高群众满意度，还可能诱导地方治理价值取向偏移。“一票否决”考核指标一般由上级制定并在行政系统内部执行，地方领导干部如果对社会治理中的公共参与作用认识不足，或者对群众的参与意识、参与能力、参与活动持抵触态度，则会导致政绩考核中出现服从上级意志还是顺应民众评价的两难选择。同时，当领导干部自身逐利动机与群众合理利益诉求发生冲突时，“一票否决”会诱导其做出短期行为或采取不当措施，从而激化干群矛盾。
政绩考核中“一票否决”滥用的原因
第一，从权责结构方面来看，“一票否决”滥用是缺乏完整齐备且运行有效的权责体系的结果。公共权力在国家治理过程中发挥着社会整合、资源汲取等功能，承担着不可替代、不可推卸的政治和社会责任，而权责关系不对等、不均衡会致使各级公共权力主体难以清晰划分、合理界定自身的权限范围。单独从政府部门权力资源配置的过程来看，权力更多地是向上级政府部门而非下级政府部门集中，一些地方和基层一线部门承担着相对较大或过度的责任。在权责结构失衡的背景下，一些上级政府部门及相关领导依据法定权限或自行创设权力，动用“一票否决”这根指挥棒将“考核压力”转化为“干事动力”。而当面临重大任务、紧急工作、突出责任时，“一票否决”的使用便无法避免了。对于仓促上阵、疲于应对的基层部门、基层干部、基层人员来说，他们本身不具有相应的、充分的权力，尽管是在服从上级部门安排下行使权力，但也要承担大部分甚至全部的责任。因此，在某种程度上而言，如果不能做到权力配置科学化、责任界定明晰化，“一票否决”滥用的情况还将长期存在。
第二，从职责界定方面来看，“一票否决”滥用是一些上级政府部门推卸自身应承担的职责、不顾下级和基层实际情况随意施加震慑力的结果。实际上，地方治理的过程会涉及不同主体之间的联系和互动，各主体不仅应当承担应尽的责任，而且还要注重不同主体对其他主体所承担责任的合理预期。政府所行使的公共权力必须与其职责相符，职能部门掌握的权力大小和责任轻重应该成正比。然而由于现实中的一些行政决策活动具有范围有限、过程封闭的缺点，不同层级政府、不同职能部门看问题的维度以及工作的重点各不相同，上级政府部门关注的问题很可能同基层部门面对的实际情况存在偏差，简单的“责任传导”“职责下压”往往会使得好的初衷同基层实际情况产生隔阂甚至脱节。一些上级政府部门对基层公共权力主体的职责缺少正确定位，从而产生了不当预期。一些上级应尽的职责或应该由上下级合力完成的工作被甩给下级，面对事无巨细的任务部署和过于刚性的绩效指标，一些基层职能部门或唯上命是从，或在自保心理驱动下擅权妄为，从而导致基层权力运行随意性、随机性增大，上级监督管理愈加困难。
第三，从究责机制来看，“一票否决”的滥用是基层责任追究偏离制度化、规范化、程序化轨道的结果。基层治理的压力型体制强化了上级贯彻政策执行、完成任务目标、增大事项权重的能力，但考核机制和施政环境容易使责任追究偏离既定轨道。“一票否决”的滥用尤其体现了基层治理过程可能存在的“内卷化”风险，反映了基层社会非正式群体和非正式组织填补正式行政管理体系，临时性机构和运动性措施替代正式职能机构，工作重心和行政资源没有在制度化、规范化、程序化的轨道上合理运行的问题。盲目随意的考核事项和否决指标，有可能造成基层干部和工作人员为求得自身利益而迎合上级意志，或者由于工作目标和工作节奏受到干扰而难以正确适用裁量权，不能为群众提供优质的、高效的、便捷的公共服务。从这个角度来看，以现实压力推动基层治理创新虽然必要，但给基层部门造成沉重负担的压力型绩效考核机制并不利于基层从整体支配转向规范治理，而刚性与弹性结合、管理与服务并重的究责机制则有助于稀释“一票否决”的刚性特征和管理取向。
政绩考核中如何把握好“一票否决”的分寸
“一票否决”的完善思路应集中于行政组织和基层治理的体制机制改革。在权责结构方面，公共部门应根据发展要求和现实目标，及时、主动调适自身权责和相关预期，真正实现各得其所、各司其职、各尽其事；在职责界定方面，各级政府特别是基层公共部门应明确基本职能定位，通过回应群众诉求更好地履行公共服务职能；在责任追究方面，应该考虑将“自上而下的压力”与“自下而上的制度创新”结合起来，而不是简单的“归功于上”或“诿过于下”。从健全行政责任体系和优化政府绩效考核的角度来看，在政绩考核中把握好“一票否决”的分寸应着眼于两个方面。
一方面，完善“一票否决”的考核规程。“一票否决”的操作方法和执行程序既要符合法治原则，还要体现目标责任制和政绩考核所要求的合理性原则。“一票否决”的设立和实施不得逾越法律界限，应对其制定主体、问责主体、仲裁主体、事项内容、适用客体、实施程序、申诉救济等进行清晰规定，从而明确各级政府与职能部门的权限，并对被“否决”者的权利予以保护。当“一票否决”适用频度的增加并未实现避免事故或降低隐患的预期目标时，还应对这一措施的实施效果作出合理评估。
另一方面，设置“一票否决”的权重标准。在政府绩效评估体系中，“一票否决”的实质是放大和提高个别指标相对于一般指标的权重，没有达成涉及“一票否决”指标的事项则意味着全部努力付之东流。针对特定任务或重要事项的权重系数过大是否合理这一问题，可关注不可控因素的影响程度及不可预测事件的发生概率等，为政绩考核的各项指标赋予差异性权重，还可以将“一票否决”指标转设为减分项指标，从而在动态评估中对全部事项进行权重赋值。
（作者为吉林大学行政学院政治学系教授、博导）
【注：本文系吉林大学廉政建设专项课题“腐败治理进程中道德建设与制度建设的关系定位研究”（项目编号：2017LZY001）的阶段性成果】
【参考文献】
①马雪松：《论国家治理现代化的责任政治逻辑》，《社会科学战线》，2016年第7期。
责编/孙渴 美编/于珊
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