党的十九大报告提出，新时代全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这意味着国家治理仍然是新时代发展中国特色社会主义的重要课题，我们需要总结改革开放40年来国家治理的成功经验，并根据新时代的整体要求明确国家治理的发展方向，推动国家治理现代化。
改革开放40年国家治理的经验总结
党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并强调全面深化改革、推进国家治理现代化要更加注重“系统性、整体性、协同性”。这既是对改革开放40年来国家治理的经验总结，又是对新时期国家治理提出的新要求。国家治理其形态经历了国家统治、国家管理、国家治理的变化。现代国家治理吸纳了治理理论中多元主体、协商合作、双向互动等思想，呈现出与传统国家治理不同的特点；新中国赋予其社会主义性质，将国家意志与人民利益统一起来；改革开放则使其融合更多元素，因应时代变化，借鉴了西方国家的成功经验。因此，改革开放40年来国家治理呈现出系统性、整体性、协同性等特点。
所谓整体性，是指国家治理涵盖的经济治理、政府治理、社会治理、文化治理等多个领域，彼此高度关联，需要坚持整体思维，统筹协调推动。协同性是指国家治理要摆脱单向度治理理念和模式，而在治理主体、模式、工具等方面相互协调、互动合作。改革开放以来，中国以更加全面、包容和实用的态度来推动国家治理，从而逐步凸显出其整体性和协同性的特点。
国家治理实现阶级性和社会性的统一。社会主义之前的国家都是阶级统治的工具，为维护统治阶级的利益服务，因而其时的国家治理也具有显著的阶级性。社会主义国家人民当家作主，相较之前的国家其社会性在增强，国家要逐渐回归社会管理和服务机构。中国已明确自己处于社会主义初级阶段并将长期处于这一阶段，这意味着国家治理将长期处于阶级性和社会性并存的状态：国家治理既要坚持和维护人民当家作主的地位，又要满足广大人民群众的社会管理和公共服务需求。
多主体参与国家治理。中国已经逐步形成党委领导、政府主导、社会协同、公众参与和法治保障的社会治理格局。党和政府、社会组织和企业、公民个人都是国家治理的参与主体，虽然不同主体的定位有所差异，但都是围绕治理目标积极参与的协同主体，这是改革开放以来国家治理的显著变化。计划经济体制下的国家治理以党和政府为主体，以全能型体制为依托，公众参与有限，社会组织则仅限于少数人民团体。改革开放以后，国家治理逐渐从统治型走向现代治理，党和政府之外的其他主体也获得治理主体地位。
多种治理工具的应用。从民主治理的角度看，改革开放以来中国的国家治理充分发挥了选举和协商两种形式的积极作用。以人民代表大会制度和基层选举为代表的选举形式充分保证人民当家作主；政党协商、政协协商、基层协商等多种协商形式则保证社会各层面的广泛参与。从技术治理的角度，专家治国、“互联网+”等在不同时段受到广泛重视，购买服务、PPP等治理工具方兴未艾。
法治与德治的结合。在国家治理的基本方式上，法治的价值在改革开放以后日益彰显，德治作为中国传统的价值追求也受到足够的重视。依法治国，是国家治理现代化的重要体现，也是改革开放以来中国国家治理不断取得进步的重要支撑。与此同时，以道德文化为主要内容的以德治国仍然在国家治理中发挥着基础性作用，通过弘扬中华优秀传统文化、加强社会主义核心价值观，在潜移默化中实现社会和谐、国家善治。
新时代国家治理的基本方向
新时代中国社会主要矛盾已经转变，在全面深化改革、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键阶段，国家治理要协调各种利益矛盾、解决社会问题、应对国际社会剧烈变化，就需要确定基本发展方向，继续坚持整体性和协同性特点，稳步推进现代化目标。
新时代国家治理首先要加强党的领导。中国共产党不仅是国家治理的主体，更是国家治理现代化的设计者和领导力量。新时代的国家治理，需要充分发挥党的决断力和战略定力。全面深化改革阶段，各种社会矛盾和利益冲突更加复杂，国家治理要满足政治稳定、经济发展、社会和谐等多方面需求，这就需要历经考验的党来加以决断，制定国家治理的大政方针。从国际社会看，新时代领土争端、周边冲突、地区竞争、贸易战等都可能对国家治理现代化构成新的挑战，中国如何参与国际社会的治理、维护国家利益、应对各种挑战，也需要党发挥战略定力。另外，国家治理的人民性也要求加强党的领导。社会主义国家性质决定了国家治理最终要以人民为中心，实现人民的利益；而中国共产党作为全心全意为人民服务的政党，党的利益与人民利益、党的意志与人民意志具有高度的一致性，加强党对国家治理的领导，更有助于实现人民利益。当然，国家治理中政党自身的治理也不可或缺，否则也可能会危及国家治理目标的实现。
新时代国家治理要坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。实现国家治理体系和治理能力现代化，需要“五位一体”来总揽全局，保证国家治理的全面性、整体性和协同性。“四个全面”是国家治理的总体战略布局，全面建设小康社会是战略目标，全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党则是三大战略举措，它们构成了国家治理的整体战略框架。
新时代国家治理需要与社会主义国家阶级性与社会性的辩证关系相契合。从本质上，社会主义国家已经变阶级统治为人民的统治，国家治理因而要更侧重于社会性，将社会管理和服务作为国家治理的重心。这就要求国家治理中社会性因素要逐步增强，或者说阶级性因素要趋于隐性化。这一要求实际上也是国家治理现代化的基本趋势。传统的强制性因素在现代国家治理中不可能完全消除，但现代民主国家和民主政治要求与其相一致的民主治理。从这个角度出发，在坚持党委领导和政府主导的前提下，新时代的国家治理要对社会协同和公众参与予以更多关注。
新时代国家治理中社会组织和社会力量的协同
现代国家治理中社会协同的主体包括各种社会组织和社会力量。社会协同应涵盖社会中各种非政府非企业的主体，其中以社会组织最为突出。具有“官民二重性”的人民团体、行业协会等组织既可以承担政府转移的职能和委托的任务，又可以代表不同群体和领域将其利益诉求导入国家治理过程；各种社会服务机构可以发挥专业性优势，在不同公共服务领域开展非营利性服务；农村村委会和城市居委会是特殊的基层自治组织，也是国家治理在基层社会的主要承担主体，同时与政府机构形成特殊的互动关系；各种草根组织则是特定领域和事务的参与者；公共媒体特别是新媒体在国家治理中扮演着特殊角色，是自上而下的政治逻辑和自下而上的社会逻辑的连接和中介。
现代国家治理中社会协同的机制主要体现为三种。不同社会组织和社会力量的定位不同，与政府的关系不同，因而参与国家治理的机制也不同。总体上，社会协同的机制可以区分为三种：政府主导，社会参与；社会主导，政府支持；社会自主。在不同的协同机制下，社会组织和社会力量扮演的角色和发挥的作用虽然存在显著差异，但都体现了现代国家治理对政府之外其他主体的吸纳。
现代国家治理中社会的协同作用体现在多个方面。一是提供管理和服务。现代社会中，社会组织已经是公共服务的重要供给主体。在当前中国，社会组织在教育、养老、助困、环保等领域的作用已经获得广泛认可。那些与政府联系紧密的社会组织，在某种程度上承担着一定的公共管理职能。二是沟通和协商功能。社会组织是政府和社会公众之间的桥梁和纽带，是一种中介。这在人民团体、各种律师会计师事务所那里体现得最为明显。三是倡导和推动功能。社会组织是政策的倡导者，政府行为的推动者和监督主体。四是矛盾缓和功能。社会组织是公众利益的代表者和表达者，能够在政府和公众之间发挥缓冲带和减压阀的作用。
新时代国家治理要更强调公众的积极参与
现代国家治理的一个突出变化是民众从“被统治者”转变为治理主体。从传统的国家统治到现代治理，其思维模式从主客体转化到主体间性，即国家治理中各因素是一种交互关系，相互影响，而不是政府是固定治理主体、民众是治理对象。所以，现代国家治理需要公众积极参与并发挥治理主体作用。
公众参与国家治理由社会主义国家性质和民主政治特点决定。习近平总书记指出，要保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。新时代的国家治理要充分体现人民当家作主，就需要有广泛的公众参与。事实上，改革开放以来，公众参与国家治理一直呈增长态势。从政府方面看，决策民主化和科学化、信息公开、听证会、政务公开、市长热线、市民论坛、“互联网+”等一系列制度和措施，都是围绕公众参与展开或有助于公众参与的；从公众的角度看，投票、信访、举报、旁听、听证等，都是以某种形式参与国家治理。新时代的国家治理要求更广泛和积极的公众参与，一方面是凝聚共识推动改革向纵深发展，解决改革中的难题，另一方面也是保证改革的基本方向、体现国家治理的人民性特质的需要。
新时代国家治理公众参与和利益表达紧密结合。公众参与国家治理不仅是实现人民当家作主，更是对自身利益的追求。新时代社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，也就是说新时代公众的利益诉求仍然存在诸多不能满足的现象。为了追求自身利益，公众就要积极参与国家治理，通过自己的努力以及与其他治理主体的互动合作，在实现良好治理的过程中满足自己的美好生活需要。
新时代公众参与国家治理是一种有序参与。公众参与和党委领导、政府主导、社会协同是一个有机整体，不能摒弃其他主体和治理机制而单独突出公众参与。此外，公众参与还需要法治保障。这种参与是制度化的参与，既能够把公众引导到建设社会主义现代化的大目标上来，又能够使公众的利益诉求得到表达的渠道，有助于有效避免各种非制度化参与所引起的社会动荡，有利于及时、有效地化解矛盾，创造和谐稳定有序的社会环境。
【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、天津市中国特色社会主义理论体系研究中心研究员】
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