【摘要】目前社会养老保障制度中城市与农村分割、企业与事业单位分立的现象仍然存在，阻碍了养老保障的并轨发展。要从宏观角度出发，整合社会养老保障制度，构建多层次的社会养老服务体系，明确省市到县乡各级政府的责任，加大对社会养老的财政支持，促进养老保障工作的整体发展。
【关键词】社会养老 养老保障 养老服务体系 【中图分类号】C31 【文献标识码】A
社会弱势群体参与养老保险积极性仍待提升
近年来，我国养老保险参保人数呈现持续增长趋势，截止2017年末，我国的参保人数已经达到9.15亿人。其中参加城镇职工基本养老保险的人数为4.03亿人，参加城乡居民养老保险的人数为5.12亿人，比上年末分别增加2286万人和3765万人。另外，农村户籍的农民工有6202万人参加了城镇职工基本养老保险，标志着非城市户籍的外来工作人员也能够享受城市社会养老保障。根据我国劳动与社会保障局所提供的2017年参保数据可以得出，社会养老保障的全覆盖工作已基本完成，城乡养老水平的差距正逐年缩小，非城市户籍的工作人员允许参加城镇职工基本养老保险，社会流动人员的养老保障工作也基本落实到位。
然而，不可否认的是，我国社会养老保障体系尚处于初期阶段，养老制度完善度不高、公平性缺失，部分社会群众放弃了参加社会养老保险的资格。弃保主体大多为私企员工、无业人员、农民工、下岗职工等社会弱势群体，他们往往由于对社会养老保障基金收益持消极态度且个人经济收入较低而主动弃保。企业职工与机关事业单位的养老基金承担标准不一致也是部分社会群众弃保的主要因素。社会养老保障体系如不能尽快完善，解决社会弱势群体不敢、不能参保的问题，势必会阻碍社会养老保障工作的进一步开展。
社会养老保障体系的“碎片化”特征
一是城市与农村二元分割。城市的社会养老保障项目丰富，有机关事业单位养老保险、城镇职工养老保险、城镇居民养老保险三种不同的社会养老保障选择，农村的社会保障项目则较为单一，只有新型农村养老保险可供选择。而城市与农村的社会养老保险覆盖范围差距明显，城市的参保率达到80％，农村的新型农村养老保险的参保率只有30％，多数农村居民没有享受到社会养老保障的公平待遇。农村和城市居民缴纳、领取的养老保险基金存在差异，农村居民缴纳的养老基金占收入比较大，但领取的保险基金却低于城市居民。
另外，完善的城市社会养老保障体系能够为城镇居民提供优质的养老保障服务。因此，需严格管理社会保障部门的工作失位、越位的现象，提升工作效率和工作质量，并且定期公布社会养老保险基金的使用途径，严防挪用、贪污社保基金的工作漏洞，确保参保的城镇居民能够安心、放心。现阶段，由于新型农村养老保险体系的构建时间短、管理水平低，难以为农村居民提供高质量的社会保障服务。农村人口分布广泛，居住环境复杂，也在客观上给农村社会保障工作的开展造成诸多阻碍，繁重的工作任务与稀缺的专业人才导致农村的社会养老保障明显低于城市。
二是企业与事业单位分立。事业单位工作人员任职期间所缴纳社会养老保障基金一般由单位负责，退休后仍一般可以享受到在职工资的80％的薪资福利；企业工作人员需要将工资的5％充当养老基金，退休后则只能领取40％的在职工资。针对企业与事业单位养老制度费率不一致的问题，国务院在2015年颁布了《机关事业单位养老保障制度改革的几点建议》，其中详细规定了机关事业单位的养老基金缴纳标准，与城镇职工、外来务工人员保持一致，从养老待遇的“双轨制”走向“单轨制”，确保社会养老资源的配置合理、公平。但各省市执行社会保障改革制度的进程有快有慢，养老制度费率出现区域性差异，地方性社会福利供给制度的执行导致社会养老的并轨发展难以实现。
三是社保异地转移困难。社保制度的改革是基于企业和机关事业单位养老制度费率的调整工作，并没有涉及到区域养老制度的改革。社会养老保障工作的开展是在地方福利制度的引导下进行的，不同区域的参保标准、缴费原则、养老机构、缴费方式不尽相同，生活在不同地区的社会大众享受的养老福利也是不同的。区域养老标准的差异性导致社保异地转移困难，为对养老资源配置、区域人事变动等后续工作的开展造成阻碍。正如习近平总书记在十九大上所提出的，要“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”。
社会养老保障走向“系统化”的基本路径
社会养老保障实现并轨发展的主要途径是制度整合。一是整合统一社会群体养老保障制度。开展农村与社会养老保障相关制度的整合工作，统筹配置农村养老保障资源，确保养老资金的使用都能够落到实处；开展城镇职工、城镇居民、机关事业单位养老保障制度的整合工作。二是衔接、融合不同社会群体养老保障制度。开展城市养老保险制度与农村养老保险制度的整合工作，借助社会流动人员、机关单位职工与个体商户的养老保险对接机制，平衡三种群体的养老矛盾；构建企业职工因人事调动养老保险转移的“桥梁”，解决社会养老保险异地、异业转移困难的问题。三是协调好社会养老保障制度与社会救助制度、社会最低生活保障制度、社会福利制度之间的关系。养老资源隶属于社会公共资源，实现社会养老保障走向“整合化”的目标，需充分考虑与其它社会公共服务的内在联系。
明确省市到县乡各级政府的责任，鼓励社会力量监督社会养老保障整合工作。打破社会养老保障的“碎片化”格局，要明确各级政府的责任，确保政府工作能够做到不失位、不越位。政府应发挥宏观调控、规划、管理的主导作用，积极落实并推进党中央的养老保险制度整合工作，实施差异性的社会养老资源分配机制，提高对农村养老保障工作的重视力度，扩大社会养老保障体系的覆盖范围，实现全民养老的目标。针对社会弱势群体参保困难问题，制定社会养老保障新标准，降低其缴纳的社会养老保障基金，切实推动社会养老保障体系的完善。
构建多层次的社会养老服务体系。构建国家财政补贴的养老基金制度、企业单位代缴的养老基金制度、个人责任的养老基金制度，明确规定国家财政补贴的数额以及企业代缴的基金比例，避免出现地方性养老保障制度主导的基金配比不一致的问题。以“多缴多得、长缴多得”为原则整合城乡养老保障制度。针对重度残疾老人、孤寡老人等社会弱势群体，国家要加大对其养老基金的补贴力度，结合不同老年群体的身体状况、经济来源、自理能力等制定完善的社会养老保障体系，从国家养老保障层面解决社会弱势群体弃保的问题，促进城乡养老保障工作的均衡发展。
引导其它社会公共资源进入乡村，为社会养老保障的“体系化”做好铺垫与准备工作。实践证明，依靠差异化的国家养老资金补贴制度难以实现社会养老保障由碎片化走向整合化。应引导其它社会工作资源进入乡村，能够有效解决乡村经济落后的问题，通过缩小城乡经济差距促进社会养老保障工作的有序开展。完善的社会养老保障体系的构建需要建立在社会资源平等配置的基础之上，丰富乡村地区的社会资源，加快经济发展步伐，确保农村地区的经济实力能够满足社会养老保障的发展要求。
（作者为南方医科大学卫生管理学院副教授）
【注：本文系2013年度广东省哲学社会科学“十二五”规划项目“不同养老模式下老年人生活质量问题研究——以广东省为例”（项目编号：GD13XGL18）的阶段性成果】
【参考文献】
①丁建定、曹永红： 《共享发展理念视域下中国农村养老保障制度体系的完善——基于“社会保障制度三体系”的分析框架》，《学海》，2017年第6期。
责编/谷漩 美编/于珊
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