自20世纪80年代中期起，中国在进行经济体制改革、大力推动经济发展的同时，开启了制度化反贫困的历史进程。伴随经济社会体制改革的不断深化，反贫困制度逐渐升级，形成开发式扶贫—扶贫攻坚—综合扶贫—精准扶贫的演变历程，取得了令世界瞩目的反贫困成就。从这条反贫困的制度运动轨迹来看，中国反贫困经历了经济发展视角下的反贫困，系统视角下的反贫困与精准瞄准、精准精细施助的贫困治理三个阶段。这三个阶段不是前后替代关系，而是递进累积关系，这意味着2020年前最后的脱贫攻坚与2020年后的脱贫质量提升应采用复合型脱贫策略，即系统性、精准性、发展性贫困治理思维的综合体。党的十八大以来，习近平总书记高度重视脱贫工作，确立了2020年全面建成小康社会的发展目标，明确提出确保全部贫困人口如期脱贫。在全国上下的共同努力下，中国脱贫攻坚取得决定性进展，年均减贫人数1300万人。但是，随着贫困人口数量的不断减少，脱贫难度逐渐加大，脱贫攻坚战触抵深度贫困。深度贫困被称为贫中之贫，如何在最后的决胜期取得预期脱贫目标，以及确保脱贫效果持久，得到党中央的高度重视。
习近平总书记对深度贫困地区高质量脱贫的指示与部署
“十三五”时期是我国脱贫攻坚的决胜期。习近平总书记指出，“‘十三五’的最后一年是2020年，正好是我们确定的全面建成小康社会的时间节点”，在这一时期中，“扶贫开发工作进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期”。为保证我国脱贫攻坚工作如期完成，习近平总书记对深度贫困地区的脱贫工作作了总体部署，始终强调提高脱贫质量，将其放在脱贫攻坚工作的首位。
2016年，“十三五”的开局之年，习近平总书记在谈到建立精准脱贫认定、退出机制时强调：“要事实求是，严格评估，用经得起检验的摘帽标准来衡量验收，注重脱贫质量和可持续性⋯⋯留出缓冲期，在一定时间内继续实行扶持政策。”这是在充分尊重深度贫困地区脱贫规律的基础上得出的科学论断，为这一时期及2020年后一段时期中的脱贫工作指明了方向。在党的十九大报告中，习近平总书记指出“脱真贫、真脱贫”，短短六个字蕴藏着精准脱贫与高质量脱贫的指示。随着2020年日益临近，为避免各地方为急于完成脱贫任务而只追求脱贫数量、忽视脱贫质量，习近平总书记再次明确提出：“全面打好脱贫攻坚战，要按照党中央统一部署，把提高脱贫质量放在首位，聚焦深度贫困地区，扎实推进各项工作。”为打赢这场硬仗，习近平总书记还进行了脱贫组织战略部署，确定中央统筹、省负责、市县抓落实的管理体制，基本形成四梁八柱的顶层设计，以及五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的氛围。在如此组织保障下，该如何高质量完成深度贫困地区的脱贫攻坚工作呢？习近平总书记做了以下几个方面的指示。
第一，系统谋划深度贫困地区脱贫攻坚。习近平总书记强调坚持大扶贫格局，深入实施东西部扶贫协作，将深度贫困地区精准脱贫与区域性开发扶贫相结合，为深度贫困地区脱贫创造良好的外部环境，强化支撑体系，加大政策倾斜，把握时间节点，努力补齐短板；[1]加大道路、桥梁等公共基础设施，医疗、教育等基本公共资源，饮用水、电、煤气、暖气等基本公共产品，生活排污和垃圾处理系统等基本公共设备方面的投入，为深度贫困者构建一个具有社会融入驱动能力的外部系统。同时，主张通过外部政策、环境的正向激励，以及外部体系的支持，注重扶贫同扶志、扶智相结合，培育深度贫困者积极脱贫的内在动力。第二，将“精准”贯穿扶贫脱贫全过程。习近平总书记深深认识到贫困现象虽然相似，但是致贫的原因、各地脱贫的资源禀赋、贫困者个人的脱贫能力各异，因此始终主张精准扶贫、脱贫，对具体贫困问题进行具体分析。2013年，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次作了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2015年，习近平总书记进一步指出，“要做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。第三，提出“四个一批”的脱贫攻坚行动计划。作为“精准扶贫”的具体体现，习近平总书记提出了“四个一批”的脱贫行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，化解深度贫困人群的生存与发展障碍。第四，形成多元主体共同参与的贫困治理格局。习近平总书记指出，脱贫攻坚要动员全党全国全社会，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。2017年，习近平总书记进一步指出：“要发挥政府投入的主体和主导作用，发挥金融资金的引导和协同作用，加大对深度贫困地区脱贫攻坚的投入支持力度；积极引导社会力量，广泛参与深度贫困地区脱贫攻坚。”第五，合理确定深度贫困地区的脱贫目标。实现我国深度贫困地区高质量脱贫与全国人民一道实现美好生活是最终的目标。由于深度贫困的治理难度大，治理工程的成效难以在短时间内显现，所以，需要明确2020年要达到的脱贫目标。习近平总书记指出：“我们要以唯物主义的态度对待这个问题，即使到了2020年，深度贫困地区也不可能达到发达地区的发展水平。我们今天的努力是要使这些地区的群众实现‘两不愁三保障’，使这些地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。在这个问题上，我们要实事求是，不要好高骛远，不要吊高各方面胃口。”
我国深度贫困地区脱贫已开展的工作及不足
在习近平总书记的指示下，全国上下迅速行动，落实总书记的讲话精神，深度贫困地区脱贫工作取得重大成效。截至2016年12月，我国集中连片特困地区贫困人口下降幅度大于全国贫困人口下降幅度，集中连片特困地区贫困人口人均可支配收入增速高于全国贫困人口增速。从各地方的脱贫实践来看，主要采取“外向型扶贫模式”和“内向型扶贫模式”，具体表现为易地变迁、技术扶贫和信贷扶贫。
易地搬迁脱贫及有待完善的问题。易地扶贫作为我国脱贫攻坚行动计划“四个一批”中的一个“一批”，着力于深度贫困的外部环境重塑，建立在“一方水土养不起一方人”的科学研判的基础之上，亦即严酷的外在环境已经无法满足由人类规模逐渐扩大而产生的聚居、生存和发展的新需求。通过使陷入深度贫困的人口迁离原有生计系统，移入具备现代化、市场化、开放性或具备上述三因素发展能力的生计环境，帮助贫困者摆脱贫困。易地扶贫搬迁充分尊重外部环境对人类生存与发展产生的极端客观性制约，是人类迁移史上的一个壮举。根据我国《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》的指示，2020年前完成约1000万人口的搬迁任务，使他们与全国人民同步进入全面小康社会。这近1000万人口主要分布在自然环境恶劣、水土光热条件难以满足日常生活生产需要、地质灾害频发、地质构造对居民的人身安全构成严重威胁、地方病严重，公共基础设施与公共基本产品极为薄弱，并且建设难度大，建设、维护成本高，以及《国家主体功能区》禁止开发或限制开发的地区。
易地扶贫搬迁虽然对深度贫困进行釜底抽薪式的治理，但是仍面临诸多挑战，如果考虑不周，就会导致迁出人口再次陷入贫困之中。世界银行将“生活水平不降低”作为衡量易地搬迁成效的准则。然而，由于深度贫困的成因复杂，以及人所具有的生活系统适应性，要保障贫困人口迁入新环境后“生活水平不降低”，就要运用系统思维，做好应对生计和生活接续的系统性风险。例如，虽然通过易地搬迁改善了深度贫困人口的居住条件，但如果未能进行相应制度、资源、产品、设施的有效补给，就无法对深度贫困人口进行社会功能缺陷补偿，致使他们仍无法摆脱贫困状态。
技能脱贫及有待完善的问题。与易地搬迁着力于改变致贫的外部系统不同，技能脱贫以贫困群体为潜在的人力资源为前提假设，通过对深度贫困地区的贫困者进行劳动技能培训，使之掌握融入现代市场的技能素质，从而提升贫困人口内生性脱贫能力，改变贫困状态。目前，技能脱贫成为各地具体落实培育内生脱贫能力的主要做法。此种扶贫策略相较于传统的“救济式扶贫”具有进步意义，但是对脱贫能力的单维度阐释，具有严重的局限性。
首先，按照阿马蒂亚·森的观点，导致贫困的能力不足是个体与外部系统相断裂的结果。他指出，除了经济上的技能缺失外，政治自由的缺失、社会机会的缺乏、透明性担保的无法落实、防护性保障的不足等亦成为贫困者深陷贫困无法自拔的影响因素。换言之，深度贫困的产生是个体融入社会系统功能性障碍长期积累的结果。因此，仅依靠技能来实现脱贫能力提升存在明显不足。
其次，技能脱贫本身具有一定的排斥性，即能够接受技能脱贫的是身体健全健康的贫困人口，那些不具备劳动能力发展潜质的老年人、残疾人、长期患病者，以及文化水平低、学习能力差的人群被排除在外。此外，对于部分具有劳动能力的个体，其长期与社会主流系统相割裂，导致行动的结构性障碍内化为对自身的消极认知，从而对技能脱贫产生内在排斥。
最后，技能脱贫实施过程中存在的不足降低了政策效应。例如，培训模式、内容未能有效对接贫困群体的需求；技能脱贫的国家补助较少，工作琐碎，脱贫周期长，导致基层组织积极性不高；由于深度贫困地区的交通、通信设施不足，技能脱贫的信息往往不能及时传递到贫困者那里。
信贷脱贫及有待完善的问题。信贷脱贫是资产扶贫的具体形式，在政府财政贴息的机制诱导下，激励正规金融机构将信贷资金投向具有生产潜力的贫困者或带动贫困户直接就业的扶贫产业组织，提高他们的经营能力，激发深度贫困地区的经济发展活力，从而使深度贫困地区生成造血能力。但是，这种运用金融手段实现脱贫的做法面临以下现实挑战：一是深度贫困地区对扶贫信贷的有效需求不足，深度贫困者缺少除投资资本以外的其他产业发展资源；二是农村金融市场尚不成熟，融资风险保障服务缺乏，由于信贷扶持对象为缺乏技术、经验与风险管理的农户，所以信贷金融风险较高，同时限制了资本积累规模，难以产生预期效果；三是容易造成深度贫困地区内的贫富分化。
综上所述，上述脱贫举措在优化深度贫困地区的外部与内部系统方面产生了一定的积极意义，但是由于深度贫困成因具有复杂性与形成时间的长期性，所以深度贫困地区脱贫必然具有艰巨性、挑战性。总的来看，上述脱贫举措在与深度贫困地区对接时存在以下共性缺陷：一是与当地社会、经济、文化资源禀赋或现状的契合度不够；二是对当地社会、经济、文化资源禀赋中优势资源的发现不足；三是具有长远脱贫效应的举措投入不足。从各因素对脱贫质量的影响权重上看，基础设施建设情况的影响最大，包括满足基本需求的基础设施，如饮用水、生活能源和区域性基础设施，如交通、通信、电力；影响较大的因素是基本公共服务与产品的投入情况，包括教育、医疗、养老、住房等；再其次的影响因素是技能培训与产业、资产扶贫。此外，在一些少数民族聚居的深度贫困地区，文化因素与基础设施建设情况具有同等的重要地位。由于文化信仰方面以及现代化水平方面存在差异，原有社会文化系统与现代社会文化系统之间隔离，产生深度贫困。此种贫困治理更具复杂性，其本质是少数民族文化的现代化过程，即在保持民族社会文化特色的同时，运用现代化的手段改善其生活，使其享受到现代社会的发展成果。在我国深度贫困地区脱贫过程中，存在一定程度上的避重就轻倾向，对那些建设难度大、投资见效周期长、产生长远脱贫效应的民生事业方面投入相对较少，而对那些项目上马快、投资见效快、产生快速脱贫效应的民生项目投入较多，从而对深度贫困地区的高质量脱贫产生消极影响。
