一段时间以来，在一些地方基层治理中存在着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的“流行病”，个别群众不顾法律和政策，遇事就闹，甚至催生出专业的“闹事团队”。有些基层干部自嘲，他们患了“恐闹症”。然而，也有群众表示，有些“闹”是出于无奈，正规渠道走不通，不闹问题就得不到重视和解决。这个看似死结的难题，折射出当下基层治理的软肋。要破解基层治理的这一问题，关键要分析其原因，然后才能对症下药，找到解决问题的办法。导致基层“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的根本原因在于基层治理体系不健全和治理能力建设滞后。
群众诉求渠道不畅通，政府相关部门的回应性不强，使一些群众欲通过“闹”来解决自身利益问题
在“人人都有麦克风，人人都是通讯社”的网络时代，政府部门对舆情的回应不仅是简单公共消息，背后还牵连着政府形象、公众知情权、官民互动机制、网上群众路线等。一个总是走在舆情公布前端的政府，一个总是满足公众知情权的政府，群众才更愿意认同它的民意敬畏感、全心全意的服务意识，以及闻情而动的网络互动机制。老百姓走上街头把事情“闹大”往往都是因投诉无门，不得已而为之。“闹”是需要花费成本和精力的，还可能存在其他风险。多数情况下，群众之所以把事情“闹大”，是因为个别基层政府部门存在官僚主义作风，不作为或乱作为，压制不同的声音，罔顾群众利益而造成的。改革开放后，中国的经济社会快速发展，产生了一些新的利益矛盾和冲突，如土地征收、房屋拆迁、劳资关系、合同纠纷、扶贫救济、邻避事件、族群纠纷等。个别干部对这些新问题和新矛盾漠不关心，或者受自身专业知识、法律知识和调解技巧等的限制，有的甚至还存在官商勾结、打压群众正当利益诉求的现象，回避或激化矛盾，最终迫使民众采取过激的方法将事情“闹大”。
基层政府治理能力和手段相对不足，无法有效解决群众的利益诉求。中国是一个多层级的政府治理结构，从纵向看有五级政府，包括中央、省（直辖市、自治区）、市（地）、县（市）、乡（镇）政府。此外，还有一些“准政府”的村民委员会（居民委员会）。一般来说，县乡两级属于基层政府，它们没有多大的公共政策决策权，主要的职责是执行法律和政策。很多时候，法律和政策更注重原则性的规定，对处置矛盾的职责主体、处置标准、适用范围等没有作出明确的规定，操作性不强。因此，基层政府在执行法律和政策时就可能无所适从，当碰到不同法律和政策之间不协调时，情况会更加凸显。此外，政府还是一个高度专业化分工的组织体系，对某一领域事务的处置往往涉及到不同的政府部门，容易出现不同部门之间推诿扯皮的现象，使民众的诉求久拖不决。再有，中国实行的是省、市、县、乡镇四级财政体制，县乡普遍存在财力不足的窘境，入不敷出制约了其解决群众物质利益问题的能力。在这种情况下，基层政府不得不将群众的利益诉求或矛盾纠纷上交给上级政府。但上级政府比基层政府面临更大的信息不对称性，诉求当事人对上级政府存在更大的畏惧心理，由上级政府替基层政府处置民众的利益纠纷，难度更大成本更高，更容易诱发当事人的过激行为。
社会治理体系不健全，多元主体参与治理的共建共治共享格局尚未形成
社会是一个非常复杂的生态系统，存在各种不同的利益主体，不同主体的诉求不一样，再加上不同地区的经济社会发展程度和要素结构各异，彼此之间历史文化传统也存在差别，在这种情况下政府如果想包揽所有事务，就可能会因信息不对称性和手段方法的适用性不强而力不从心，有时还可能造成好心办坏事的结果。因此，一个好的治理结构，需要在政府与社会、民众之间形成互相信任和合作伙伴关系，政府善于转移职能，调动社会上的其他力量参与到民众的诉求解决机制中来，这样可以起到事半功倍的效果。党的十八大报告中提出要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，中共十八届五中全会更提出了“打造各种力量共建共治共享的社会治理局面”，就是回应了上述社会治理客观形势的要求。但是，总体上来说，中国社会组织的发展比较缓慢、数量不足、公信力不高，存在“非营利失灵”现象，普通公民的民主意识和参与意识不强，从而使中国多元治理格局尚未真正形成，其他主体协助政府化解社会矛盾方面的作用远未发挥出来。在这种情况下，当民众在政府部门求诉无门时，没有第三种力量可以充当“减压阀”的作用，只能寄希望于将事情“闹大”。
同时，社会舆论监督不完善。社会问题越早被发现和越早引起相关部门的重视，就越容易得到解决。否则，会使问题越积越严重，治理的难度和成本也会越大。完善的社会舆论监督可以使问题在早期阶段或萌芽阶段被曝光，既可以及早引起政府部门的重视并加以解决，还可以将官僚主义和不当的官商关系暴露在阳光下，遏制腐败现象。同时，完善的舆论监督也可以促进社会的文明进步和道德水平的提高，规范民众的行为，促使公民行为的理性化和合理化，形成有法必依的良好社会氛围。但是，一段时期以来，一些地方出于各种原因，偏爱新闻舆论和媒体的“正面报道”，对正常的舆论批评顾虑重重，最终舆论监督的功能没有很好地发挥出来，使一些地方民众的非理性行为得不到有效遏制。
干部考核和问责机制存在缺陷。较长时期以来，不少地方都出台了相应的考核和问责办法，它们多以目标和结果导向为特点，以上访或越级上访次数、群体性事件数量和规模等作为衡量维稳工作的标准。这种管理方法必然助长不问过程只问结果的倾向，使一些政府部门和领导干部只追求表面上的和谐和稳定，不敢坚持原则和严格按法律和制度办事，当和事佬，多一事不如少一事，对一些无理取闹者一味妥协退让和息事宁人，以换取对自己有利的考核结果。到头来，产生了“羊群效应”，其他群众因看到了“闹”的好处而效仿，久而久之，法律和制度被抛在了一边，社会治理局面出现无序状态。
如何从源头上破解“恐闹症”
强化责任担当和创新问责机制，疏通民众的诉求渠道，提升政府的回应力。应该借助全面从严治党和从严治政的东风，强化基层部门、领导干部和其他工作人员的责任担当，给官僚主义和不作为来一个釜底抽薪。
加强法治建设，合理配置基层治理资源，提高基层政府应对群众诉求和化解矛盾冲突的能力。在国家大力推进治理体系和治理能力现代化的今天，要立足于顶层设计，讲究法律和政策措施的系统性，又要讲究其实践性和操作性，减少制度的空白。
加快多元主体参与的共建共治共享社会治理格局建设步伐。大力扶持社会组织的生长和发育。尽快出台和落实组织和个人捐赠非营利组织后的税收优惠政策，激发企业和社会各界人士捐助社会组织的积极性。积极推广政府向社会组织购买服务的模式，形成政社合作伙伴关系。
广开言路，发挥媒体的监管作用。要摒弃“报喜不报忧”的错误舆论观，树立“客观负面报道也是正能量”“批评报道也是正能量”的观念，对各种热点事件和群体性事件的报道采取更多的包容态度。
（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导）
