【摘要】土地征收补偿问题一直是我国农村建设中的大问题，因其保留有计划经济和行政强制特点导致纠纷不断。当前，征地补偿问题主要包括补偿范围小、形式单一、标准低、缺乏明确的法律认证和后期保障，等等。要从健全相关法律制度、重新审核制定补偿范围项目和补偿标准入手，以多元化形式解决我国农村土地征收补偿困境。
【关键词】土地征收 补偿 现实困境 解决路径
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
近年来，农村土地征收补偿问题是农村问题的热点和难点，妥善解决农村土地征收补偿是关系到农村社会是否稳定、农民合法权益能否得到保护的现实问题，是各级政府必须重视的大事。
我国农村集体土地征收补偿的法律依据
农村土地征收问题随着城市化、工业化建设进程逐步凸显，在征收农村集体土地过程中，补偿问题不断出现，如补偿标准过低、补偿范围不一致、对失地农民缺乏有效安置等，对农民合法权益造成直接侵害。对农民来说，土地是他们生存的最大保障，土地补偿金是他们最大的依仗。当前农用土地征收补偿金标准无法体现土地转化后的经济价值，农民也无法分享土地增值带来的经济收益。失去土地生存保障的农民如再缺乏技能很容易造成生活水平下降。虽然名义上被征收土地的农户成为城镇户口，但相关社保问题没有与城镇居民同步，无法完全融入城市生活圈。
我国农村集体土地补偿法律依据主要有2004年通过修订后的《宪法》《中华人民共和国物权法》以及《土地管理法》，如《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”和第二十二条“公民合法的私有财产不受侵犯”等相关土地征收补偿制度规定。另有相关法律如《物权法》第一百三十二条中明确承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照相关规定获得相应补偿。这种补偿模式是对我国农村土地征收补偿制度的完善。在《土地管理法》第四十七条中明确说明政府征收农民土地补偿计算方法和补偿金额尺度要以征地评价年产值倍数来计算。
当前农村集体土地征收补偿存在的问题
相关法律中缺乏对公共利益内容、权限的界定标准。我国《宪法》《土地管理法》中对农村集体土地转让补偿有明确规定，但对公共利益内容和方式、程序与权限界定不清。在《宪法》中明确提到因公共利益需求进行的征用应给予相应补偿。《土地管理法》第二十三条进一步对公益建设占地进行分类，符合规定项目才能征用集体土地，商业项目无权征用土地，需要申请国有建设用地，但是没有列举哪些类型符合公共利益项目，也没有具体规定符合公共利益的外延范围，只能通过地方政府裁决是否进行征用补偿。由于法律中缺乏对公共利益的界定和运行步骤，导致一些征地项目以公共利益为幌子，实际是以商业利益为目的，有的征地前后土地用途不一致，而相关法律没有对应的弥补和惩罚机制，这些都是缺乏详细法律规定所致。
土地征收补偿问题较多。土地征收补偿问题主要包括征收补偿范围小、征收补偿标准不合理、征收补偿程序不健全等几个方面。在有关土地征收补偿依据上，相关法律规定对土地征收要给予一定经济补偿，主要是土地补偿费、青苗补偿费、安置补贴费，由于土地补偿只占征地项目成本较少一部分，但却是广大失地农民获得补偿比重最大的一项，如依据当前农民收益来计算土地征收补偿，每人获得的补偿资金并不多，不能与土地转让后产生的巨大经济价值相匹配，失地农民潜在损失的利益很大。土地征收补偿标准制定不合理导致实际土地补偿费用和土地增值产值联系不大。土地征收补偿程序仍不完善，执法人员能力素质偏低，在工作中会出现贪腐和以人情、金钱左右征地的行为，侵害农民利益的现象时有发生。
失地农民安置和补偿争议缺乏司法有效保护。对失地农民补偿安置在我国《宪法》第十条中有具体规定，不同地区多依据《宪法》条例采用一次性货币补偿，并没有涉及其社保、就业等公共服务内容。这种一次性货币补偿只考虑了征地补偿费用，没有关注失地农民今后的生活保障问题。如果农民失地后不能找到稳定工作，征地补偿款将成为生活依仗越用越少，如突遇重大疾病或重大事故，必然难以承担。由于土地征收补偿中涉及诸多问题，导致矛盾纠纷层出不穷，而法律中缺乏相关司法救济程序，一些征地补偿纠纷无法通过人民法院起诉解决，只能寻求地方政府征收部门进行裁定。处理纠纷方式方法相对不足，当征地双方在补偿问题上达不成一致时，农民合法权益难以获得有效保障。
农村集体土地征用补偿问题解决路径
解决农村土地征用补偿问题需要从根本入手，结合地方实际情况健全补偿法律、补偿标准，解决失地农民生活安置问题。
健全土地征收补偿法律，保障农民合法权益。当前我国尚未出台一部处理农村集体土地征收补偿的法律规范，各地处理土地征用补偿主要依据本省、市、自治区制定的地方性政府规章和法规。除了缺乏系统性外，一些方面与国家立法相抵触，成为征地补偿纠纷法律定性难的原因之一。因此急需国家制定统一的《农村集体土地征收补偿法》，对征收补偿进行详细明确的规定，减少矛盾冲突，防止滥用权力，保障农民合法权益，公平公正地对农村集体土地征用补偿进行法律裁决。同时要改革现行的土地征收补偿内容，在确保农民补偿利益的基础上，让农民享有土地征用后的增值收益，以保障失地农民生活，共享经济发展成果。
完善补偿项目和范围。一直以来，农村集体土地征收补偿范围较小，一些农民合法权益受到侵害，因此要重新设定土地征收补偿范围和项目，除了原有的土地补偿、安置补贴、青苗补贴费外，还应增设土地承包经营权损失补偿、残留土地损失补偿、教育补助费、搬迁及租房补助费、社会保障费，使失地农民能从征地补偿中获得更合理的补偿金额，减少因土地征用带来的损失。同时增加教育和搬迁租房补助费用，有助于解决失地农民在土地被征用、搬迁过程中遇到的教育、生活难题，通过社会保障推动城乡一体发展，以此保障失地农民成为市民后的生活质量。
制定合理的征地补偿标准，落实农民全程参与征收补偿程序。土地是农民生存的保障，征地补偿标准要考虑土地征收后的经济价值增值来科学制定土地征收补偿标准。当前土地征收补偿计算是以征收前三年平均亩产为准，没有将经济发展和财产增值、社保权益等考虑在内，因此农村集体土地征收补偿要科学合理扩大补偿范围，不但要考虑征收前土地价值，还要将预期收益、社会发展、土地价格等诸多因素考虑在内，以市场评估价格来恒定土地征收补偿标准。土地征收补偿过程要体现合理分配、差异适度，在前期研究补偿标准时，要改变政府自定现象，通过与农民沟通和参与制定，提高土地征收补偿透明度。同时，增强农民法律意识和自身素质，为解决土地纠纷补偿提供新途径。在土地安置补偿论证过程中，要由政府相关领导、专家学者、征地农民进行协商，最大化保障农民权益和可持续发展能力。通过科学合理的实施程序，最大化消除被征地农民担忧，降低涉及征地补偿纠纷事件，以保障征地动迁工作顺利进行。
对失地农民安置、补偿多元化。要改变传统土地征用一次性补偿安置带来的弊端，实现安置补偿多元化，主要有以农换商、以地换房形式置换土地安置补偿；可采用终身发放或分期发放货币补偿形式分期进行货币补偿，防止农民坐吃山空返贫；在建设用地内安排农民开办经营场所，政府给予全力支持和优惠；以入股形式发放土地债券，农民可享受分红。政府对失地农民优先安排就业，长期免费培训，健全农民社会保障体系，使征地农民享受到与城镇市民同等的社会保障服务。
（作者为中国矿业大学环境与测绘学院副教授）
【注：本文系国家社科基金项目“城乡二元社会结构的解构与法治中国的建构研究”（项目编号：14BFX004）阶段性成果】
【参考文献】
①蔡乐渭：《中国土地征收补偿制度的演进、现状与前景》，《政法论坛》，2017年第11期。
责编/姜成 美编/于珊
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