【摘要】执法主体的“选择性执法”行为关系到广大行政相对人的切身利益，关乎行政机关的形象和权威，更关乎行政法治建设全局。因此，杜绝不合理的“选择性执法”行为就应完善立法规制，强化行政机关内部监督与执法人员的责任追究，加强司法审查力度。
【关键词】“选择性执法” “行为选择” 自由裁量权 【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
“以事实为根据，以法律为准绳”，一切决策的作出，都必须在法律的范围内行使，不能由执法人员按照自己的意愿随意行使，不能超越法治的界限，否则就是违法行为。然而，近年来个别行政机关的“选择性执法”行为，造成了执法的不公现象。可以说，“选择性执法”行为背离了法治思维，严重损害了行政机关的权威性和公信力。
对“选择性执法”的认知
何谓“选择性执法”？举例明晰：原告为某有限公司，被告为区城管局和区政府。原告门口放置了两个石狮子，而位于其对面的一家公司以石狮子破坏市容市貌、影响城市环境为由，要求区城管局对原告作出处罚。区城管局作出了《责令改正通知书》要求该原告五日内清除门口的石狮子，原告不服向区政府提出了行政复议，区政府维持了城管局作出的决定。原告起诉至法院，原告认为同样在一条街道的几家银行门口也放置着石狮子，放置时间比原告的早，石狮子的体积也比原告的大，而被告区城管局只要求原告清除石狮子，不要求银行清除石狮子，这就属于“选择性执法”。
现实中“选择性执法”存在两种不同的“行为选择”：一种是合理“行为选择”下的“选择性执法”，另一种是不合理“行为选择”下的“选择性执法”。合理“行为选择”下的“选择性执法”可以保证个案的公正，节约执法成本，提高执法的可信度。比如，在某一特定时期，某一地域范围内，执法者选择集中执法力量在该地域进行集中性执法，相对减少了其他地区的执法资源配置，这是“行为选择”中的地域“选择性执法”。所以，合理“行为选择”下的“选择性执法”具有其一定的积极作用。但由于法律的滞后性、个案的特殊性、人情的现实性、利益的关联性，同案情不同处理方式普遍存在，这种不合理“行为选择”下的“选择性执法”违背了公平、正义、平等的法治理念，让社会公众深感不满。故执法人员根据自己的主观恶好、利益诱惑来采取区别性对待是有违公正和平等原则的，更是一种权力寻租和执法腐败，理应受到约束和规制。
“选择性执法”中“行为选择”的现实困境
法理和情理的价值冲突。我国五千多年的人情社会已形成其固有的道德价值理念，当作为行政执法依据的法律规定与人们的通常认知发生冲突时，行政执法人员该如何适用？比如，行政相对人基于救死扶伤而实施的闯红灯行为，行政主体对该违法行为是处罚还是不处罚？是应该保护个体生命，还是维护《中华人民共和国道路交通安全法》的尊严？如果执法者拦下为赶去医院救助患者而闯红灯的相对人并对其进行当场处罚，这无疑会威胁和损害患者的生命健康权，这在大多数民众心里也是不可接受的；如果执法者选择了为维护生命权而对该行政相对人没有作出处罚，这种“选择性执法”却可以得到大众的认同，这种“行为选择”是合理的和可被接受的。现实社会的复杂多样，法理和情理无法避免的冲突，导致行政执法“行为选择”的不可避免。
法律理解与法律素养的现实冲突。执法是个人主观意识主导的行为，执法行为则是执法者意志的外化表现。“选择性执法”除了受法律本身的影响之外，执法者个人的道德水准、法律素养和运用法律的能力等因素也非常重要。少数基层执法者的职业道德素质不高，不能约束自身、不能抗拒外部的利益或人情的干扰；少数基层执法者对法律掌握不全面、在法律缺失和空白的情况下不能深谙法条背后的立法宗旨和理念，不能本着尽可能贴近立法初衷的原则，作出合法合理的行政行为，较好地解决新生的社会问题和矛盾；个别基层执法者将自己的个人私利置于执法目标之上，将权力作为谋取私利的工具，采用不合理的“选择性执法”行为给自身带来各种直接或者间接的利益。行政执法人员对法律理解所应达到的认知程度和现实中个别行政执法人员法律素养低下的现状的冲突是“选择性执法”“行为选择”的又一困境。
“选择性执法”中“行为选择”的规制
立法规制。面对不同情况，一要做到“选择性执法”与法律规则和法律原则之间的平衡，唯有严格按照程序进行执法，唯有经过公正程序检验的执法行为，才能保证实体权益的公正公平。行政程序是控权机制中最重要的环节，程序正义可以生成实体正义。二要制定细化而明确的裁量标准，执法者在执法过程中拥有的行政自由裁量权具有滥用的特质，而自由裁量权的存在又是法律和现实的双重需要。唯有限制和约束执法者随心所欲，恣意裁量的行为倾向，方能使裁量权的自由性在一定程度上得以约束。因此，必须明确执法过程中裁量权的运用空间和范围，细化裁量权行使的情形和可自由裁量的范围领域，在法律允许的自由幅度范围内，给予裁量权更为细化而具体的适用对象、适用情形和适用标准，将裁量权的适用空间依据不同的情形作出不同的适用标准，以保证执法的公正统一，从而在一定程度上约束不合理的行政执法的“行为选择”。
行政机关内部规制。一是加强行政机关内部监督。行政复议是行政机关内部进行监督的一条重要途径，复议机关针对下级行政机关不合理的“选择性执法”行为，可作出纠正或责令下级行政机关予以纠正的复议决定，从而强化行政内部的监督作用。二是强化执法人员的责任追究。对于行政相对人而言，行政执法主体拥有优越的权力地位，“选择性执法”行为即是这种优越性的体现。面对不公正的“选择性执法”行为，相对人内心的抵制和抗拒唯有在执法人员承担相应的责任追究之时，才得到缓解和释放。建立不合理的“选择性执法”行为责任追究机制是合理的“选择性执法”行为的保障，从行政责任的承担到刑事责任的落实、从对行政机关的责任追究到对具体行政执法人员的责任追究、从个人的职务升迁和降免到名誉和金钱的处罚等多方面，建立对不合理的“选择性执法”行为责任追究机制，以确保执法人员不能、不敢进行不合理的“选择性执法”行为，从而达成实现“党和政府与人民群众的根本利益是一致的，是人民群众利益的忠实代表”的目的。
司法审查。一是鉴于自由裁量权在我国行政体系内客观而普遍的存在，建立强化我国司法机关对行政行为的司法审查乃是现实之所需。《中华人民共和国行政诉讼法》明确了司法审查的范围既包含合法性也涵盖合理性，对“选择性执法”行为的司法审查主要是对不合理的“选择性执法”行为的审查，审查的重点应是：行政自由裁量权的行使是否有法律、法规的授权，行政强制措施的适用是否与行政相对人违法行为的程度相适应，“选择性执法”所要达到的目的与“选择性执法”的现实意义是否相一致等。二是司法的独立是公正司法审查的前提，在行政干预下的司法审查难以令人信服，也无法树立法律的权威和司法的权威。尽管法院相对于行政机关内部监督而言，具有一定的公正性，但在司法不独立的情况下，司法对不合理的“选择性执法”行为的审查，仍无法做到公平公正。所以，司法独立性和权威性是遏制不合理的“选择性执法”行为的重要举措。
总之，因“选择性执法”行为存在的客观性和必然性，准确区分“选择性执法”的合理执法行为和不合理执法行为，接纳前者而有效的规范和约束后者，这对遏制权力寻租和执法腐败，对建设法治政府、法治社会和法治国家具有非凡的意义。
（作者为中共石家庄市委党校副教授）
【参考文献】
①秦培涛、赵闪：《党群关系视角下群体性事件的生成逻辑与治理路径研究》，《石家庄铁道大学学报（社会科学版）》，2017年第1期。
责编/肖晗题 美编/杨玲玲 史航（见习）
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