自1994年三家政策性银行（国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行）成立以来，经过二十多年的曲折变革，政策性金融机构获得了一定的发展，并在国家经济建设和社会发展的方方面面发挥着不可替代的重要作用。但放眼世界，要办成真正的以人民为中心的政策性金融机构，尚需从国家治理的层面完善相关机制体制。国家治理的现代化被称为继“四个现代化目标”之后的第五个现代化，包括治理体系的现代化和治理能力的现代化两个方面。在市场决定资源配置方式的视角下，要实现政策性金融机构的有效改革与科学发展，并有序推进相关运作机制和模式创新，关键就是在充分发挥市场决定性作用的同时，更好地发挥政府的作用，即构建与政策性金融机构改革发展相适应的现代化的国家治理机制。
国家治理在政策性金融机构改革发展中的作用机理
“治理”一词源于拉丁文和古希腊语的“掌舵”一词，其原意有“控制、引导和操纵”之意。国家治理是指政府在充分发挥市场作用的前提下，通过政府、市场和社会的共同治理，实现全社会公共利益最大化。中共十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理的理想状态是善治，“善治”是实现公共利益最大化的社会管理过程，民主和法治是实现善治的基本途径，也是国家治理中最为核心的基本原则。俞可平（2014）在综合比较的基础上，提出善治的十个要素，分别是合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、公民参与、稳定性、廉洁和公正性。在政府、市场和社会等国家治理子系统中，由于政府对于人类能否实现善治实质上起着决定性作用，因此善政是善治的前提和基础，更是关键。所谓善政，也即良好的政府，善政包含八个要素，分别是民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。
总体来看，在市场决定资源配置方式的视角下，善治的十要素与善政的八要素在各自和相互间都有着内在统一的关系。针对善治的十要素，合法性是善治的前提，只有人们从内心认可相关的社会秩序和制度才可能具备国家治理长期稳定的民众基础，从而才有社会政治的稳定性；而法治是基本保障，只有建立在保护公民平等和自由等基本政治权利的法律之上的社会秩序，才有可能保障社会群体的公平公正性；在法治的基础上，实现善治首先需要为公共利益负责任的公共管理机构和公职人员，以及时、准确回应民众的现实诉求，进一步地就需要廉洁的政府机构和人员，提高政府信息的透明性以鼓励公民积极参与国家治理。针对善政的八要素，民主是根本，国家治理的一切都是为了实现公共利益的最大化，即执政为民，对人民负责；要实现公共利益的最大化，就需要政府提供高效的、高质量的公共服务和产品，以及透明的政策信息；要高效地提供高质量的公共服务首先就需要高效、专业和廉洁的政府管理团队和官员。可见，在市场决定视角下，善治和善政的诸要素各自及相互间有着有机的、内在的统一关系。
政策性金融机构改革发展与国家治理的内在一致性
想要发挥市场配置资源的决定性作用，想要更好地发挥政府的作用，作为政策性金融机构就要实现有效的模式创新，其关键是坚持以人民利益为中心，在有效战略和现代治理双向互动中找到并逐步构建实现动态有效的运作机制和相应的发展路径。国家治理现代化有五个主要标准：一是制度化，二是民主化，三是法治，四是效率，五是协调；而政策性金融机构改革发展的关键着力点是公共战略、公共治理、市场效率和动态调整。政策性金融机构本身作为政府与市场的一个巧妙结合体，服从“服务于社会公共利益最大化”这一宗旨，而国家治理就是通过政府、市场、社会的共同治理，实现全社会公共利益最大化的活动过程，这说明政策性金融机构与国家治理在宗旨和运作机制上高度统一。
国家治理的现代化是政策性金融机构发展改革的必要条件
在影响政策性金融机构效率水平的主要因素中，政府的作用、政策性金融立法和外部监管考评机制等三个因素对于政策性金融机构提升中低收入居民和中小微企业的效率水平都具有十分显著的影响。因此，提升政策性金融机构的效率水平（包括社会合理性和经济有效性两个层面）就需要加强政府的作用，加快政策性金融立法并完善对政策性金融机构的外部监督考评机制。可见，在市场经济条件下，政策性金融机构改革发展呼唤并依存于国家治理的现代化，这是实现其改革发展的必要条件。
在对国外政策性金融组织理论和实践比较借鉴基础之上，政策性金融机构在公共战略和公共治理等方面尚有较大的提升空间。首先，在公共战略方面要制定政策性金融的发展规划。美国的农业信贷体系、日本政策性金融公库等政策性金融机构在成立之初就明确了支持农业产业和重点客户等战略定位，并提出很多执行力很强的具体支持措施（比如，支持战略客群的产品数量和金额等），这体现了政府对于社会公众尤其是强位弱势群体应尽的公共责任。因此，战略客群定位上应制度化地向农民生产经营、中小微企业融资、住房金融、教育、环境保护和重点开发区域等细分部门或领域覆盖，根据客观实际对所有战略定位客群进行细分，并基于此制定详细、可操作的中国政策性金融战略发展规划。其次，在公共治理方面要提升对政策性金融的监管等级等相关机制，并加强监管、评估和管理。借鉴俄罗斯发展与对外经济事务银行和巴西开发银行等机构在公共治理层面的实践（如俄罗斯总理梅德韦杰夫是俄罗斯发展与对外经济事务银行的监事会主席），说明现代化国家治理的具体实现路径以及其监管规格与级别之于政策性金融机构科学发展的重要性。党中央、国务院、全国人大和全国政协等国家机关机构可以借鉴此做法，提升政策性金融机构的监管规格，监管部门的负责人由国家总理或人大委员长或政协主席担任，通过细化和完善在基本政治制度范畴内（如中国共产党领导的多党合作和政治协商制度）的重要制度机制和相关执行细则，进一步加大对政策性金融机构执行战略情况的评估、监督和管理。
国家治理的现代化可提升政策性金融机构的效能
在公共战略的层面，与国家治理的宗旨目标等具有高度的一致性。善治中的合法性、责任性、稳定性和公正性等四个要素以及善政中的民主和责任等两个要素集中体现了公共战略的范畴与内容。市场决定视角下政策性金融机构改革发展的目的是要实现公共利益的最大化，这与国家治理的善治和善政的最终目标一致，而想要实现这个宗旨就要打造民主政府、责任政府，就要符合合法性机制的要求，确保社会的公平公正和社会公序相对稳定并被民众长期认可。中国迫切需要构建以实现社会公共利益最大化为宗旨的政策性金融发展战略和相应的战略执行机制。
在公共治理的层面，与现代化、高效率的国家治理的实现手段和条件基本一致。善治中的透明性、 参与、 法治和回应等四个要素以及善政中的专业、服务和透明等三个要素集中体现了公共治理的范畴与内容。实现政策性金融机构改革发展的公共战略，需要打造保障社会各群体（尤其是强位弱势群体）基本权利（包括金融发展权）的法治环境，在此前提下，由专业的政府服务团队，并提供透明的政策信息，通过及时准确地回应民众诉求，鼓励公民一起参与，实现公共治理的效能最大化。为此，要实现上述的公共战略，我国应该建立体现中国特色的适应政策性金融机构改革发展的公共治理体系，比如加快政策性金融立法、完善政策性金融机构的外部考评机制等等。
在市场效率的层面，有效的社会公共服务和廉洁的政府是提升政策性金融市场效率的必备基础。善治中的有效性和廉洁等两个要素以及善政中的效率和廉洁等两个要素集中体现了市场效率的范畴与内容。提高政策性金融机构服务的市场效率就是打造更高效率、质量更好的社会公共金融服务和产品——政策性的公共金融产品，尤其是针对农民生产经营、中小微企业融资、住房、教育、环境保护和重点开发区域等，这些都需要高效的政府和真正廉洁的官员。更关键的是，要创新更加高效的公共金融产品，尤其是针对农民、中小微企业、住房、教育、环保和重点开发区域经济发展等薄弱领域。
国家治理机制在政策性金融机构创新改革中的实现路径
实现国家治理现代化的根本途径就是要构建公平正义的制度体系以及运作机制。现代国家治理体系有三个重要的子系统，一是政府治理，二是社会治理，三是市场治理。这三个系统需要以社会公众利益最大化为宗旨目标在表现形式和结构功能上实现具有随机特征的优化组合。在国家治理视角下，要构建与政策性金融机构改革发展相适应的公共治理体系。
构建适应政策性金融改革发展的国家治理体系的实现路径如下：在公共战略方面，国家层面要制定旨在体现社会公众利益最大化宗旨目标的中长期的政策性金融发展战略（2020-2050）；银行机构的层面要建立战略管理体系，包括制定政策性银行的发展战略、建立或优化战略管理部门、推进战略实施和定期调整战略举措等。在公共治理方面，加快全国人大对政策性金融立法步伐；全国人大和全国政协建立对政策性金融常态化的民主监督机制（比如，由全国人大委员长或全国政协主席兼任政策性金融监督委员会主任）；微观上按照市场化运作的原则建立完善的“三会一层”现代公司治理结构，对外完善市场化的产品、服务流程和组织等。在市场效率方面，国家层面要彰显大国重器的作用，提升支持农村经济、农民增收和落后区域发展等强位弱势群体的金融服务水平；微观上通过人力和资本两个要素方面的技术进步来全面提升服务社会公众的效率水平，包括互联网金融在农村、中小微企业融资、住房、教育、环保和重点开发区域经济发展等领域的广泛应用和提升内部的IT治理水平等。在动态调整方面，以社会公众利益为中心，就要对公共战略、公共治理及市场效率的具体指标和维度进行动态调整；不断完善战略管理体系、现代公司治理结构和提升服务人民的效能。
【本文作者分别为辽宁大学经济学院教授、博士生导师，南海农商银行经济师、金融学博士；本文系国家社科基金项目《市场决定视角下政策性金融机构改革创新研究》（14BJY193）阶段性成果】
责编：赵博艺 / 贺胜兰