在对外应对中美经贸摩擦、对内防范化解重大风险的背景下，我国经济虽延续了2017以来的平稳运行态势，但经济运行面临的挑战增多，经济下行压力增大。进一步激发民间有效投资活力是保持经济平稳较快发展、增强经济发展内生动力的核心和关键。地方金融组织既是主要的民间投资渠道之一，也是民间投资服务实体经济的融资渠道之一，因此，进一步激发民间有效投资活力离不开进一步激发地方金融组织的竞争力、活力。
现状：有贡献，有危害
地方金融组织，目前尚没有权威的定义，也没有法律上的划分，以前通常是指地方政府以“一事一议”的方式，通过国务院或银监会等部门的委托授权，逐步取得所谓监管权的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类金融机构，以及辖内投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所，即所谓“7+4”类机构。
在前几年的经济上行期，市场繁荣，金融需求旺盛，新型金融业态遍地开花，地方金融组织发展迅猛。这些地方金融组织通过“自下而上”的改革，引导部分民间信贷机构化、阳光化、合法化、规范化；并凭借小额、快捷、业务更接地气等优势，成为正规金融机构（两会持牌金融机构）的有力补充，提高了金融服务的覆盖面和服务效率，为解决民间投资融资难问题做出了实实在在的贡献，有力地支持了实体经济发展。
由于正处于新兴阶段，所属细分行业发展尚不成熟，地方金融组织普遍存在市场定位模糊、经营管理混乱、抗风险能力弱等问题。在经济上行期，由于融资环境宽松，借新还旧容易，可预见的经营机遇促使企业加杠杆，因此，地方金融组织的风险较低，存在的问题尚未显现。但近两年来，随着经济下行压力的加大，企业危机显露，违约增多，地方金融组织潜在的问题逐渐暴露出来，地方金融组织的整体发展受到抑制，不少地方金融组织的生存状况堪忧。在这种情况下，有的地方金融组织股东要求减资，甚至通过半停业、停业等做法进行保壳；有的地方金融组织为了掩盖风险，或受利益驱使，出现不规范甚至违规、违法经营问题，扰乱金融秩序，导致监管持续施压和升级。
问题：地方金融组织自身不足，政府的正向引导不够
地方金融组织自身不足主要表现在三个方面。一是股东经营理念有误。部分股东抱着高息回报的初衷设立经营地方金融组织，在经营过程中，过于急功近利，有盈利就分红，见风险就回撤；并且提出过高的风险溢价要求。二是专业人才缺乏，信用环境缺失。从当前地方金融组织运行状况看，经营管理团队中缺乏经验丰富的专业人才，现有人员对项目尽职调查、投资风险把控、资本运作管理等还难以完全胜任；同时，被投资民营企业财务制度不健全、信息披露不透明、股份意识淡薄等问题，也一定程度上增加地方金融组织项目调查、房贷/投资决策难度。三是风险控制机制不健全。部分地方金融组织片面追求收益率，重扩张、轻管理，风险意识不强，没有建立起必要的风险评估、预警和控制等方面的体制机制。
政府的正向引导不足集中体现在地方金融组织的身份定位尴尬与税赋过重两大顶层设计“短板”至今仍无法解决，以及监管体系不完善上。一是身份定位尴尬。诸多地方金融组织虽从事金融服务，却被定义为一般工商企业。以小额贷款公司为例，由于金融机构的身份一直未能解决，小额贷款公司的涉诉案由定为“民间借贷纠纷”，无法适用“金融借贷纠纷”中的规定，极大降低了对违约方的处罚力度。二是地方金融组织税费负担过重。地方金融组织，以民间资本管理公司为例，参照普通工商企业纳税，营改增后，税赋不降反增；股东分红时需缴纳股东个人所得税；参与处置银行不良资产业务的交易税费也非常高，存在多重税负。财税〔2017〕48号文件《关于小额贷款公司有关税收政策的通知》，虽然对小额贷款公司进行税收优惠，但范围过窄。地方层面的优惠政策又存在政策落实不到位、或根本不愿落实等现象。三是监管体系不完善。一方面，目前，地方金融局（办）对地方金融组织的所谓监管权只是含义更广泛的管理权，而并非真正意义上的监管权，不能独立地行使监管权力承担监管责任。另一方面，对地方金融组织的监管内容不全面，地方金融局（办）在监管时往往只注重注册资本审查和股东资格审查等审核工作，对地方金融组织日常经营活动（贷款利率和资金流向等）的监管明显不足，从而导致监管的虚拟化、无序化和效率低下。
破解路径：政府从“严监管”转向“监管引导”与“服务发展”并重
发展地方金融组织既能激发民间有效投资活力，又能推动形成多层次、广覆盖、差异化的金融机构体系，进一步拓展金融服务的广度、深度、质量，与我国的国情、经济发展阶段相适应，对于精准扶贫目标的完成更是具有积极作用。因此，发展地方金融组织不是经济上行期的一时应“急”之需，而是具有长远意义的大战略。
建议在经济下行压力增大、风险“原形毕露”时，应完善地方金融组织治理结构，纠偏经营理念，追求适度利润；重新审视自身的专业水准和风控能力，引进专业人才，完善风控制度，使经营质量、风控能力都走上一个新台阶。经济下行压力增大期，相对于地方金融组织自身，政府应在破解地方金融组织问题中起到更重要的作用。一方面，通过完善监管体系，引导地方金融组织回归服务民间投资、服务实体经济的本源；另一方面，从完善制度设计和相关配套政策方面，解决其身份定位尴尬与税赋过重两大“短板”，营造地方金融组织服务民间投资、服务经济发展的有利环境。对此，具体路径有以下五条：
一是中央政府明确地方金融组织的机构定位。建议央行和银保监会明确地方金融组织参照金融机构管理。以小贷公司为例，建议央行和银保监会从小贷公司支农、支小定位出发，将小贷公司参照农村金融机构管理，以扶持小贷行业健康有序发展。
二是中央政府和地方政府形成减税合力。中央政府层面，建议在央行和银保监会明确地方金融组织参照金融机构管理的同时，扩大现有税收优惠范围，允许地方金融组织参照金融机构执行相关税收优惠政策。地方政府层面，不断完善税收优惠、财政贴息、财政补助、风险补偿等手段；落实地方金融组织成立时许诺的财税优惠政策，减轻地方金融组织的税赋压力。
三是中央政府和地方政府共筑完善的地方金融监管体系。在中央政府层面，由金融稳定发展委员会尽快统筹推进金融法律及行政法规的立改废释工作，完善中央与地方金融监管职责分工，明确地方金融监管的法律依据和授权。在地方政府层面，由地方政府加快推进地方金融监管立法，建立制度性的监管框架。在地方金融监管立法中，要分类建立地方金融组织的监管内容、监管标准；在对民间投资放开准入的同时，也要配之以相关的退出法律规定，并稳步推进差别化的监管政策，实现地方金融组织的优胜劣汰；在有效防范风险的基础上，鼓励地方金融组织金融产品和服务方式创新，进一步对地方金融组织服务民间投资、服务实体经济的积极性进行正向激励。此外，金融风险可以通过互联网蔓延，呈现高隐蔽、跨地域和扩散快等特点。地方金融监管局应结合金融科技手段，注重早期预警和风险监测，利用大数据、云计算和人工智能等监管科技识别风险隐患并及时采取措施。
四是完善地方金融基础设施建设。地方金融组织在创新发展业务时，需要获得金融基础设施的支撑。银行业金融机构是小贷公司最为密切的合作伙伴，建议央行和银行业监管部门主动引导银行业金融机构为小贷公司提供信贷管理、结算、征信查询等金融基础配套服务。
五是建立健全干部容错免责机制。经济下行压力增大期，政府将在破解地方金融组织问题中起到重要的作用。若不分情况、不分性质对在破解地方金融组织问题中出现失误的干部搞“一刀切”，则会打击干部干事积极性，甚至导致干部不敢当、不作为。为此，建议把握好执纪执法的政策界限，健全容错免责机制，鼓励干部大胆探索、改革创新、干事创业。
【本文作者为中央财经大学财经研究院教授、博士生导师】
责编：贺胜兰 / 李 懿