【摘要】当前一些群众的不满意或批评，与一些政府部门工作确实存在问题有关。但也要客观分析群众对政府工作或政府部门的不满意是否合理，有些群众不满意的事情未必都应该归咎于政府或政府工作人员。与此同时，作为公共服务提供方代表的各级干部尤其是基层干部也在叫苦叫累。基层干部“忙断腿”、群众却不领情的困境亟待破解。
【关键词】基层干部 公共服务 工作压力 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
群众不满意的声音为什么多
当前，群众对政府部门以及政府工作人员的不满和抱怨颇多，主要有以下几个方面的原因：
一是随着社会的发展和人民生活水平的不断提高，再加上互联网时代各种信息的广泛传播，广大人民群众对于自己应当享有的权利有了更多的认识，对于政府提供的公共服务，无论在数量上还是在质量上都有了更高的要求。特别是市场经济的发展使得群众对个人利益更加看重，一旦感觉到个人的利益受到侵害，便会试图通过某种渠道表达出来，从而使个人利益得到保护或增强。在这种情况下，如果政府部门未能根据时代的变化及时优化和不断完善公共服务的内容及其提供方式，不注意转变工作作风，就很容易导致群众的不满甚至公开批评。
二是移动互联网的快速发展和自媒体的应用使得人民群众有了更多的表达意见的渠道。过去，即使群众对政府部门或政府工作人员存在一些不满意的地方，也没有太多可以表达自己想法以及与其他人沟通的渠道，往往只是在一些私下场合议论，很难成为社会公共事件。而在当前的社会环境下，微博、微信、网上讨论社区等多种传播途径为群众声音的传播提供了及时而快捷的通道。此外，手机拍照和摄像功能的不断增强，使得“随手拍”曝光机制应运而生，群众对政府工作进行监督并传播信息的手段比过去强大了许多，信息表达也更为直观、更富有冲击力。
三是政府对于群众批评的态度发生了转变。与过去相比，政府对于来自群众的批评有了更大的承受力，对于群众对政府工作提出的不满和批评不再采取单纯的压制和屏蔽态度，而是通过建立12345、96310等各种服务平台等方式，向社会公开作出承诺，鼓励群众对政府各职能部门的工作提出意见和建议。政府的这种“宜疏不宜堵”的思维转变也在一定程度上使得更多的群众不满意被表达出来。
有些群众不满意的问题应当引起政府的重视
当前一些群众的不满意或批评，与一些政府部门工作确实存在问题有关，这主要表现在以下几个方面：
第一，当前群众关心的很多问题，一些政府部门确实未能给予很好解决，比如，教育、医疗、卫生、城管、社区管理等方面的问题都与广大人民群众的生活息息相关，群众极为关心，但在改革的过程中，这些问题由于涉及面广、解决难度大，很难在短期内得到解决，因而很容易引起诸多不满。
第二，一些政策在方向上是对的，但在政策制定和执行过程中却存在漏洞或不完善之处，尤其是需要跨部门协调或多部门合作才能解决的问题，在现实中很容易出现政府部门之间相互推诿和扯皮现象，这些都不可避免地导致群众的不满。比如，某市在去年开始实施商住两用房的限购政策，任何以公司名义买卖商住两用房的申请都要接受审批，但住建委并不负责直接审批，而是让属地监管，属地则说自己没有执法权，推给职能部门去管，而职能部门担心审批出问题自己要担责，于是开始相互踢皮球。
第三，不同的政府部门在同一件事情的要求上存在冲突，彼此之间却并不协调，结果让群众夹在中间无所适从。比如某地一个新建的早教中心有个三层楼，教育部门验收时要求必须在楼梯口设置一个围栏，以防止孩子摔下楼；但消防部门来验收时却说必须拆掉，因为影响人员疏散。两个部门为了自己不担责任，都拒绝作出让步。
第四，很多新生事物刚刚出现，对于可能会出现哪些问题以及如何应对，政府也不是很确定，因此无法在问题出现之前制定相关预案或管理办法，而一旦问题集中爆发之后，却影响很大，很可能给群众带来困扰甚至较大的经济利益损失。比如，对网贷、P2P、虚拟货币等与互联网金融创新相关的问题以及长租公寓等新兴事物的管理，政府都存在类似的被动反应情况。
除了以上几个方面的原因之外，政府用于提供公共服务的资源（包括人力物力财力）不够，提供公共服务的方式更新速度较慢，未能采用更现代的技术提供便民服务，以及政府工作人员在处理问题时的工作态度等，也都有可能会导致群众的不满。
有些群众不满意的问题需要加以辨别和引导
当然，也要客观分析群众对政府工作或政府部门的不满意是否合理，实际上，由于以下几个方面的原因，有些群众不满意的事情未必都应该归咎于政府或政府工作人员。
首先，群众提出的有些要求可能会超越政府的职责范围或现有能力之外。中国社会当前正处于转型时期，政府、社会以及群众三者之间的关系和职责界线尚存在很多模糊地带，群众对政府或政府工作人员提出的一些要求并非应当由政府解决，或者不完全是由政府方面承担的。但由于中国在传统上一直强调当官就要为民做主，这种思想对群众的心理影响很大，再加上计划经济时期，政府在方方面面都大包大揽，从而让部分群众感觉现实中发生的各种问题，最终都应该由政府负责。而部分政府部门或相关领导人员为了消除不良社会影响，只要有问题就希望尽快解决，以息事宁人，也确实给一些群众做了一些本不该由政府代劳的事情，这又在一定程度上助长了一部分群众更为过分的要求。
其次，中国在城市化进程中，未能建立有效的社区自治体系和一些问题的社区解决机制，这就导致政府不得不承担了很多本来可以由社区自行解决的问题。由于群众是社区的重要成员以及社会治理的核心参与者，如果社区治理模式比较完善，群众自己就有很多机会参与社区的治理，从而既能体会到社区管理的难度，又能参与社会中各种问题的协调解决，从而减轻政府部门面临的工作压力。然而，在社区功能弱化的背景下，群众对政府的依赖进一步增强，对社会活动和社区治理的参与意识和主人翁责任感却大大下降，该推给政府的和不该推给政府的，统统要求政府负责解决，他们成为消极的抱怨者和投诉者，而不是积极的参与者。比如，在一些社区，楼道杂物胡乱堆放等原本可以通过邻里协调或社区自治就能解决的问题，都会去寻求街道或政府部门来协调解决。
最后，部分群众利用政府或政府工作人员面临的社会舆论压力以及考核压力，设法为个人争取更多的利益，其中包括很多并不合理的利益。比如，一些群众特别会抓住政府比较在意的敏感时期、重点时期和重要事件，来跟政府或街道提一些明显超出合理范围的利益诉求，政府部门或政府工作人员为了避免上级问责或照顾大局，不得不予以解决，这在一定程度上助长了一些群众为占便宜而制造问题的不良现象。
干部为什么觉得累
如前所述，群众不满意可能表明公共服务的供给在数量或质量两个方面满足不了群众的需求，但与此同时，作为公共服务提供方代表的各级干部尤其是基层干部却也在叫苦叫累。这两种现象之所以同时并存，无非有两个方面的原因：一是群众对公共服务提出的需求超过了政府工作人员的提供能力；二是政府部门工作人员虽然做了大量的工作，但很多工作却并非群众真正需要或关心的事情，无法被群众所感知，或者时间和精力干脆就是被各种不合理的管理要求消耗掉了，实际上并未产生价值。干部觉得累的原因主要在以下几个方面：
其一，政府对基层的工作要求更高，但给予的资源配备却不够。群众日益增长的对公共服务数量和质量的要求，让基层干部的工作内容更多，对工作质量的要求更高，干部对群众需求的回应速度要更快，同时服务态度还要更好。然而，现实中，非常典型地存在着“上面千条线，下面一根针”的情况，中央政府以及各部委、地方政府提出的任何要求，最终的执行几乎都要落在基层干部身上，因此，即使单独看上去并不会造成太多负担的更高工作要求，一旦同时集中在最基层单位的少数干部身上，这些工作任务就显得极其繁重，需要他们耗费大量的时间和精力。
如果工作任务的增加能够伴随着资源的同步增长，基层干部的压力或许能稍微小一些，但问题在于，虽然政府对工作人员尤其是对基层干部的要求提高了很多，布置的工作也增加了很多，但在相应的人员、资金等资源配备和支持方面却跟不上。近些年来，政府越来越强调精细化管理，这本来是一件好事，但精细化管理需要配套的人、财、物，硬件条件、技术水平、人力供给缺一不可。但在现实中，基层单位感受到的却只有任务和考核，随着任务下来的是各种工作方案、行动计划、专项检查，每一个方案都要求街道配套具体的实施方案、应急措施，及事前预案、事中信息反馈和事后总结验收。在缺钱又缺人的窘境下，基层干部就只能通过不断地加班来满足上级的要求，这是造成基层干部工作压力大、感到辛苦的最为重要的原因之一。
其二，基层干部的大量时间被耗费在接受监督检查、做工作汇报和整理各种工作记录和工作台帐方面，工作很忙却没有成就感。在现有行政体制下，很多政策都是从中央到省市，然后再到县区，最后到街道，每一个行政层级都会在中央政策的基础上提出新的要求，甚至层层加码，到了真正执行这些政策的最基层，工作量就会成倍增长。不仅如此，各级政府或相关部门为了向上级证明自己的政策落实是到位的，尽到了监督检查和督促整改的责任，便会层层要求提交各种表格、数据和总结材料，有些要求提供细化到每天的工作记录。每一级政府或职能部门都可以向基层发通知要材料，即使工作内容是一样的，但需要提交的迎接检查和监督的资料要求却花样百出，有要表格的，有要文案的，有要清单列项的，还有要求带照片的。尽管工作内容相同，但由于检查要求不同，基层干部就必须准备各种不同样式的迎检资料，为此耗费大量的时间和精力。在上级到现场检查的情况下，为了更好地表现出本单位的工作成绩，很多基层单位的领导还会要求下级制作各种精美的展示文案，某基层单位一年轻女干部因为会制作动画，结果迎接不同部门的检查都要求其制作动画，而一分钟动画背后往往是数小时的编辑合成，于是这位女干部熬夜加班就成了家常便饭。
这些为证明自己干活而耗费的时间，必然挤占大量本来用于为人民服务的时间，再加上面对各种上级监督检查机构和人员，基层干部总是处于一种被监督、被审计、被问责、被考核的境地，久而久之导致基层工作人员身心俱疲。
其三，基层干部面对政府内部存在的各种掣肘和难题，在解决群众提出的问题方面产生一种深深的无力感。基层干部的工作很辛苦，但如果能真正体会到满足群众需求之后的快乐和成就感，那么基层干部或许不会感到那么累，即使辛苦但心情是愉快的。但现实情况却是，越是到了基层，干部越是会产生一种极强的无力感。从大的方面来讲，群众感到最为不满的事情往往有着复杂的原因，作为基层政府及其工作人员只是在执行政策，他们在职权范围内所做的小修小补并不足以让群众满意，而大的方面他们确实又感到无能为力。
从微观方面来看，基层干部的无力感主要来自于以下几个方面：一是基层干部往往不得不直接面对问题，但却缺乏解决问题的权力和能力，主要责任部门不清和部门责任缺失给基层带来很多困扰。比如，当某小区业主集体声讨物业公司不作为时，作为上级主管部门的房管局只是召开一个联席会，把街道、物业、地区房屋管理部门叫来了解了情况，最后却不了了之。居民天天拉横幅上访的烂摊子却必须由街道和居委会工作人员直接面对，他们需要冲在一线维护秩序和疏解矛盾，挨骂却没有权力采取有效的行动，使得基层干部感到非常无奈。二是基层干部在工作中遇到问题时，常常得不到上级部门的有力支持。经常发生的情况是，基层单位将工作中发现的问题向上级业务部门汇报时，得到的答复是他们也是按照上级的要求办的，至于上级能否解决，他们也不清楚。于是基层干部解决问题的方式就和人民群众一样，同样是写材料报上级部门处理。写书面材料不仅牵扯很多精力，而且不知道最终是否有用。三是问责严格，但真正的考核却流于形式，再加上容错机制只是停留在文件上，并没有真正落地，多干容易多错，不干就会少犯错误，结果导致基层干部不敢作为，在政策不明朗或缺乏详细政策指导的情况下，不愿意根据具体情况适时采取行动。比如，棚户区改造、征地拆迁等工作所依据的政策非常复杂，牵扯各方利益非常多，最容易出现违法、违规现象，再加上在实际工作中面临的很多问题在政策中表述都比较含混，没有明文规定，结果导致很多干部为了避免被追责和审查，在工作中畏手畏脚，宁愿等待和观望，也不敢决策。这种情况不仅拖延了决策时间，同时也影响了群众对干部的信任。四是现有的财政预算管理制度对基层干部的工作形成了一定的制约。政府部门通常每年的10月到11月列次年的预算，但很多在第二年临时出现的情况没有经费，事先没做预算的支出属于违规，而要做事就要追加经费，但政府对追加经费的审查又很严，万一财政不给或给的不够，最后谁来承担责任？这样，与其干事给自己找麻烦，就不如干脆不干。
如何破解干部辛苦、群众却不满意的困境
基于上述分析可以看出，想要破解基层干部“忙断腿”、群众却不领情的困境，主要需要做好以下几个方面的工作：
一是尽快界定政府到底需要提供哪些公共服务以及如何提供这些公共服务。既不能推卸政府应当履行的职责，也不能无限制地扩大政府的职责范围。逐步界定哪些群众的不满是必须优先解决的，哪些是可以在长期工作中解决的，哪些则可以通过引导和化解并不需要政府直接干预就能解决。只有这样，才能从根本上给广大干部尤其是基层干部松绑，不让他们承担过多的职责和安排过多的任务。
二是不断完善相关领域的法律法规，同时强化公民参与尤其是社区自治，充分发挥广大人民群众的自我组织和自我管理能力，强化他们的主人翁责任感。引导人民群众不要任何事情都找政府，有些问题通过法律途径解决，有些问题通过社区群众组织解决，这样就能在一定程度上促进各种琐碎问题的尽快解决，同时减轻政府基层工作人员承受的不必要工作压力。
三是深入细致地研究和测算基层政府部门及其工作人员的实际工作量。对于工作量不够饱满的基层单位可压缩人员和经费，但对于确实压力过大、工作量严重超负荷的基层单位，则应当在可能的情况下实事求是地增加人员和经费，从而解决只让基层干部干活却不给提供相应资源的问题，真正做到工作要求和资源配备相匹配。
四是尽快建立科学、规范的跨部门工作协调机制，将在中央和上一级政府机构中就存在的问题尽可能在到达基层之前就解决掉，不要让基层承受上级部门要求相互扯皮和冲突给他们带来的工作阻力和障碍。
五是对现有的各种巡视、督察和检查等工作加以梳理，能够合并的尽量合并，不能合并的尽可能简化。针对大量的巡视和监督检查极大地耗费了基层干部时间和精力的问题，各级政府应当统筹各项巡视和监督检查工作，对于可以合并的材料和报表尽可能做统一要求，能够建立数据库的可以通过数据库共享来获得基层的工作数据和材料，减少不必要的汇报和各种会议。其中非常关键的一点是，不应该在思想上把基层干部都假设为不愿意工作的推诿责任者，对我们的干部包括基层干部要有基本的信任，要让干事的人心情舒畅，而不是总是被置于一种被怀疑和监督审查的地位上。如果干活的人越来越少，监督的人越来挺多，那就本末倒置了。
（作者为中国人民大学公共管理学院教授、博导，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）
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