【摘要】意见箱是一些政府部门和服务机构征询公众意见建议的重要方式之一，但在实践中却遇到了诸多难题。这些难题很大程度上与政府信任密切相关。要解决这些难题，就需要优化意见箱制度设置，提升政府公共政策绩效，弥合差序政府信任所带来的可能负面效应，共同促进意见箱制度更好地发挥作用。
【关键词】政府信任 意见箱 政策绩效 【中图分类号】C913 【文献标识码】A
设立意见箱原本是一些政府部门和服务机构征询公众意见建议的重要方式，但据调查发现，有的实体意见箱实际上已变成摆设，甚至沦为“垃圾箱”，一些网上意见箱更是反映渠道不畅，导致民意收集受阻，进而陷入恶性循环，不利于基层民主治理，极易引发社会风险。实际上，无论是实体意见箱，还是网络意见箱，都应该是政府与群众有效沟通的渠道，但由于现实因素的影响，却没有达到应有的效果。
意见箱作为一个连接国家、政府与群众的重要媒介，能够充分反映群众对政府信任的程度
从现实中看，意见箱制度在我国的政府治理中具有重要地位，各级政府和职能部门基本都设有相关的意见箱。从意见箱的发展演变过程来看，意见箱具有较悠久的历史。从古代社会的谏鼓、谤木、恒表、铜匦、望柱、申明亭等传统形式，一直发展到当代以实体和网络为主要表现形式的意见箱，其形式随着时代的变迁越来越多样化。但无论意见箱的形式如何演变，其应该承担的沟通群众、反映民意、联系社会的功能一直没有改变。而除了常见的实体意见之外，最为常见则是以互联网形式呈现的意见箱，诸如“市长信箱”“部门信箱”等，这些多种形式的意见箱已经成为人民群众反映现实问题、进行有序政治参与的重要渠道之一。多种形式的意见箱，既有利于政府便捷地搜集群众意见，也方便了群众能够反映现实问题。
虽然意见箱具有重要作用与功能，但实践中也存在诸多问题。如一些地方对意见箱缺少日常管理维护，使用率非常低下。而有的部门为了应付上级安排，有意或者无意地把意见箱安排到群众接触不到的地方，诸如此前已经被媒体曝出的两米高的意见箱、摄像头底下装意见箱等，这些都体现出某些政府部门对意见箱的态度，导致原有的实体意见箱没有能够真正发挥其应有的作用。随着近几年互联网的迅猛发展，各地纷纷建立了网络意见箱，能够方便群众快捷地反映意见，但同时由于相关部门意见箱里的意见反馈不及时，导致一些群众产生了提意见“提了也白提”的想法，极大挫伤了群众参与其中的积极性。
其实，要理解当前意见箱存在的问题，就需要理解其背后承载的理论逻辑。意见箱作为政府把握民意的一种重要方式，之所以其实际效果距离原有本质功能有较大差距，很大程度上就是因为一些群众对意见箱及其背后的政府信任度降低，导致不能真正发挥作用。从一般意义上来看，政府信任是指群众在与政府部门互动过程中，希望政府能够依照公民期望来进行公共管理与提供公共服务的过程，是公民在期望和认知之间对政府运行的总体性评价，反映了公民对于政府实际行为正当性的心理认同。中国政府治理之所以能够不断取得经济与社会发展成就，形成较高的政府治理绩效，就离不开来自于公民对政府的持续而广泛的信任，可以说有效的国家治理与政府治理离不开稳定且高水平的政府信任。意见箱作为一个连接国家、政府与群众的重要媒介，能够充分反映群众对政府信任的程度。如果群众对于政府信任程度高，那么意见箱使用频率就可能高，就能有效发挥作用，反之则起到负面效应。因此，要理解当前意见箱制度中存在的问题，政府信任为我们提供了一个比较具有解释力的理论维度。
意见箱为何存在“没意见”“不愿提”“不想提”“不敢提”等问题
如果对当前意见箱中存在的问题进行归纳，基本上可以总结为“没意见”“不愿提”“不想提”“不敢提”等诸多难题。虽然学界对此问题有多个角度的解释，但如果我们从政府信任的角度研究，就会发现其中原因主要体现在以下三个方面。
第一，意见箱自身管理问题耗费了信任资源。政府信任是群众与政府部门在长期互动中，对对方的行动目的和预期效果的检验而形成的，并根据不同的检验效果而形成了不同内容的政府信任的资源。作为政府面对群众的一个重要窗口，意见箱自身管理是否完善直接关系到政府信任资源是否能够有效供给。从现有一些地方的调研情况来看，有些实体意见箱往往疏于管理或长期无人管理，甚至有的显得锈迹斑斑，不仅损害了政府形象，而且将其原本应该发挥的功能消失殆尽。不仅如此，有些网络意见箱则形成了相对复杂的使用与管理程序，诸如群众在使用网络意见箱时，经常被要求填写姓名、身份证、通讯地址等个人信息，这样不仅容易产生信息安全的隐患，而且也可能使群众产生害怕因反映问题而遭到打击报复的顾虑，从而为了自身安全而不敢使用。而有的网络意见箱管理流程不合理，回复缺少实质性内容，甚至出现了千篇一律的统一回复等情形。或者回复周期过长，从受理到办结需要较长时间，这些都使得群众容易产生意见箱流于形式的感觉，不仅不会促进新的政府信任资源产生，而且也会损耗现有的政府信任资源，影响意见箱制度作用充分发挥。
第二，依赖于政策绩效的政府信任影响了意见箱作用发挥。作为一项重要的制度，意见箱往往与其所在部门的政策绩效紧密相关。从具体功能来看，意见箱搜集的问题往往与某一项具体公共政策相关，经常是特定公共政策行为出现问题以后的后果反映，而这些公共政策往往与群众的日常生活密切相关，大多集中于城市管理、社会保障、教育医疗等民生领域。实践证明，一项具有公平正义导向并且透明的公共政策能够充分调动群众的积极性，在此过程中群众可以感受到公共政策的公开性和真实性，那么群众对政府的信任度就会得到提升，在这种背景下群众使用意见箱的频率就会上升，意见箱的功能就能充分发挥。如果政府部门及其人员出现不正当行政行为，如不作为、腐败行为等，就会引发对政府不信任，再加上一些地方政务信息不够透明，甚至存在有意隐瞒关键性信息的行为，就容易引发群众的猜忌，引发群众对于政府不信任，导致群众对政府的原有期望和实际认知之间就会形成较大的落差，于是意见箱成为一种摆设也就理所应当。
第三，政府信任的差序格局影响了意见箱作用发挥。从现有研究来看，我国的政府信任往往形成了一定的差序格局，即群众往往对中央政府比较信任，而对地方政府则呈现出较不信任态度，并且政府层级越低群众对其信任度越低。这种政府信任的差序格局对于意见箱的功能充分发挥也有重要影响，人们在面对意见箱时，往往基于对基层政府的不信任，担心自己提出的意见不能引起重视，就可能产生了“多一事不如少一事”心态，基层政府或者部门的意见箱使用频率也就会不断下降。由于对上一级政府呈现出较高的信任度，就有可能通过上一级政府的意见箱来反映实际问题，但如同前面所言，有些地方的意见箱管理制度并不是太完善，一些政府工作人员对意见箱来信处理可能不及时、不认真，甚至是有选择地处理，那么就会严重影响到群众使用意见箱的积极性，导致意见箱功能不能得以体现。
如何最大限度发挥意见箱的功效
随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众对于美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长，而后者正是当前社会关注的热点，也是目前各种问题相对集中的领域。通过提升政府信任程度，充分发挥意见箱的效能，将群众在日常实际生活中所面临的问题有效而合理进行解决，实际上就是适应新时代对于国家治理和政府治理的新要求。我们可以通过以下三个途径，来最大限度发挥意见箱的效能。
首先，通过优化意见箱制度设置来提升政府信任。良好的制度是提升政府信任的重要基础，对于意见箱来说更是如此。在制度优化过程中，政府对群众需求的回应程度既是意见箱制度能够发挥作用的关键，也是提升政府信任程度的基础性措施。因此我们需要根据不同类型的问题，在对意见箱实施更为精细化管理的基础上，更加快捷地对群众的各种需求进行回应。对于实体意见箱而言，要根据实际情况合理设置，方便群众提交相关意见，同时也要加强意见箱的日常管理，避免意见箱管理程序的简单化或繁琐化，定期对意见箱收集内容进行分类登记和整理归纳，明确规定信件处理的流程和责任，及时进行制度化反馈。对于网络意见箱而言，如果遇到处置周期较长的网民诉求，应当采取分步骤回应的策略，定期与网民进行沟通，建立双向沟通机制，使其感受到他们意见被充分重视。针对一些常见的网络意见箱复杂诉求，则应该建立起有效的处置环节划分方案，明确每个环节应做到的具体工作内容，对不同议题进行区别划分并进行适当的分流，实现线上意见箱与线下问题反馈的有效对接，从而达到快捷有效处理相关问题效果。在这个过程中，应在网络意见箱平台上及时公布各步骤的处置结果，让网民看到相关部门确实正在处置其诉求，提升对相关部门的政府信任度。同时也要加强对网络意见箱在线用户数据的深度挖掘，以便政府更加准确有效地回应社会民意。
其次，以增强与意见箱相关的政策绩效来提升政府信任。一般而言，政府不信任表现形式呈现出多样化，既有正式制度层面的，也有非正式制度层面的，但是无论是哪个层面都与政府实际政策绩效相关。如果政府能够进进一步提升其治理绩效，更多地为所在区域的群众带来实际的社会福利和民生优惠，那么他们就会被群众进一步信任，双方就会在稳定的互动关系中相互增强信任度。在这种背景下，意见箱就会扮演一个积极的角色，不仅可以修复已经或者正在流失的政府信任，而且能够帮助政府更好完善其各项工作，其功能就会被最大程度地激发出来。所以，我们应该加快建设人民满意的服务型政府，想群众之所想，急群众之所急，解群众之所忧，在服务中实施管理，在管理中实施服务，提高政府的公信力和执行力。各项公共政策出台之前，要广泛听取群众意见，最大程度实现政务信息公开，鼓励群众通过各种适当形式参与公共决策过程，提高公共政策接受程度。加快建设法治政府，对公共权力过程进行监督，让权力在阳光下运行，建立政府与群众的良性互动机制，从而提升政府的实际政策绩效，真正让群众感觉到意见箱可以成为与政府进行有效沟通的渠道。
最后，弥合政府信任差序格局负面效应。政治不信任具有比较强烈的示范效应，而现实当中政府信任差序格局所产生的负面效应，不仅容易使得不同区域、不同层级、不同类型的意见箱发挥的功效有较大差异，而且也容易恶化干群关系，引发基层社会矛盾和冲突。所以我们要采取措施来弥合以上的负面效应，从而发挥意见箱应有的功能。要针对不同地域的实际情况，加大对基层社会和偏远地区的公共服务供给力度，增强群众对于基层政府的信任感，保证人民群众在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利，使他们能够真正可以“敢用”基层政府设立的意见箱。在此基础上，要建立意见箱使用的激励机制，对群众提出的有价值建议和意见适当给予表扬和奖励，采取措施保护来信群众的个人隐私权，避免泄露群众的信息，营造团结健康的意见箱使用氛围。根据不同区域的实际情况，可以考虑建立意见箱使用的动态评估机制，适当情况下引进第三方评估，采用外部评价与内部评价相结合的方式，对于能够充分发挥意见箱功能的部门进行奖励，对于一些不重视该项制度的部门进行督促，最大限度激发不同的区域政府对意见箱重视程度，从而减少由于差序政府信任存在而可能带来的负面效应。
政府信任的角度为我们更好理解意见箱问题提供一个有效视角。当然，要最终全面地解决意见箱问题，仅仅靠提升政府信任还是不够的。再造意见箱应有的功能，需要结合当前社会转型和国家治理等多方面情况来共同推进。所以，彻底解决意见箱问题实际上是一个系统性工程，需要整合各方面因素，需要社会各界共同努力。
（作者为华东政法大学政治学与公共管理学院副院长、教授）
【参考文献】
①李砚忠：《政府信任：一个值得关注的政治学问题》，《中国党政干部论坛》，2007年第4期。
②姜晓秋、陈德权：《公共管理视角下政府信任及其理论探究》，《社会科学辑刊》，2006年第4期。
③余敏江、梁莹：《政府信任与公民参与意识内在关联的实证分析——以南京市为例》，《中国行政管理》，2008年第8期。
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