【摘要】在政府与公众法治关系构建过程中，意见箱充分反映了公众参与正在从形式化转向实质性的过程，这是时代需求和发展的大趋势。实质性公众参与需要一系列制度提供保障。这些制度和机制是推进形式化公众参与到实质性公众参与转变的关键，有利于让公众的意见和建议穿过意见箱，进入公共决策过程。
【关键词】意见箱 形式化 实质性参与 【中图分类号】C913 【文献标识码】A
意见箱是党联系群众的重要表现之一
党和群众之间联系的“意见箱”，是党的群众路线在国家治理过程中体现出来的“政治关系”。中国共产党与人民在长期的革命战争中形成了“血肉”联系，党需要不断从人民群众参与中汲取前进的动力，意见箱就成为党与群众政治关系的一种表达方式和沟通路径。
随着信息技术发展，电子政务、政府网站、公务移动终端平台的出现，网上意见箱、留言版、政务APP终端平台等线上沟通方式大量涌现。政府与公众之间的沟通形式呈现出多渠道、多层次特征。如果新型沟通方式能够实现功能性替代并且能够进一步密切官民之间、党群之间、政府公众之间关系的话，那么传统意见箱则有可能退出历史舞台。但是调查却发现，有的实体意见箱实际上已变成摆设，甚至沦为“垃圾箱”，而一些网上意见箱更是反映渠道不畅，结果都是问题难解决。老百姓纷纷表示：提个意见咋就这么难？究其原因，主要表现在缺少有效渠道，意见建议无处诉；害怕打击报复，意见烂在肚子里；解决效果有限，提与不提一个样。简要地说，信息沟通路径呈现出形式化现象。
意见箱的不同参与形式
对于意见箱来说，其可以分为线上和线下两种类型。线上就是网络形式，包括电子邮箱、留言版、互动平台、政务APP终端等。线下就是实体意见箱。意见箱设置分为日常性和专项性。日常性意见箱是长期存在的。专项性意见箱是为了特定目的需要而设置的，如干部考察、巡视巡察、发展规划制定的意见和建议等。意见箱的对象分为特定人群和不特定人群。政府设置的意见箱是不特定人群居多，而行政和事业单位设置的意见箱是针对组织内部的人群居多。公众提意见包括多种内容，如特定领域公共政策的制定或执行的看法、对干部的举报、对重大问题的表态、对管理工作的失误或成绩的看法等。公众意见有正确的，也有为了私人目的提供错误信息的。从效果来看，专项性意见箱有专人负责处理，比较有效；而日常性的意见箱效果欠佳，也就成为人们经常批判的对象。
从公众参与的五种形式来看，意见箱提供的参与形式有三种类型：信息公开和告知机制，公众而非代表在场机制，以及表达利益、需求、意见和建议的发声机制。这些机制都存在着有效性评估问题，如果公众参与对最终结果没有明显改变，公众参与的效能感下降，就会形成无效参与或参与效果很低。形式化参与的基本要义是“有没有参与”，而不是“有没有效果”。实质性参与是指参与有效果，这种效果反过来更能激励公众持续参与，并且在参与过程中体现出公众的尊严与价值。从形式化参与到实质性参与，体现出国家治理基本原则的变革。
中国历史上传统社会“官民”联系的“意见箱”，是国家治理中的统治关系之体现，来自仁政统治或恩赐统治的需要。“民可载舟亦可覆舟”成为国家治理的一条戒律。然而这些意见箱不是建立在稳定的制度基础上，也不是建立在牢固的法律基础上。官民地位不对等的统治关系使意见箱流于形式，也无法承担国家与社会良性互动的功能。
党和群众之间联系的“意见箱”，是党的群众路线在国家治理过程中体现出来的“政治关系”。中国共产党与人民群众在长期的革命战争中形成了血肉联系，党需要不断从人民群众参与中汲取前进的动力,“意见箱”成为党与群众政治关系的一种表达方式和沟通路径。随着国家治理现代化进程推进，科学、民主和法治的国家治理基本原则不断深化。党与群众的政治关系向更为制度化和法治化的国家治理现代化迈进，这个进程在不同领域里呈现出不均衡的状态，一些领域的政治关系没有及时转化为法治关系，这是出现形式化参与的根本原因。政治关系实质上是一种代表与被代表的关系，被代表的意见和建议可以被接受，也可以不被吸纳，取决于代表们的政治觉悟和认知水平。法治关系实质上是一种权利与义务关系，也是公民权利与公共权力之间平衡关系的反映。换言之，参与既是权利又是义务，而回应公众意见和建议是公共机构的法定职责。
推动公众意见从形式化参与到实质性参与
从形式化参与到实质性参与需要一系列的制度和机制来保障。首先是信息公开和知情权保障制度与机制。公众参与的起点是信息公开。近20年来，我国政府的信息公开取得了长足的进步。信息公开是原则，不公开是例外。但在公共管理过程中，由于缺乏清晰可操作性的公开规定，存在着关键信息不公开或不愿意公开现象。这些关键信息包括决策议题，人、财、物的配置，以及利益关系调整的政策等。当前有些地方政府在推进信息公开过程中尝试建立起清单制度，让几乎停滞的信息公开迈向新阶段。清单包括机构的权力清单、责任清单以及负面清单。机构的清单制度推进了政务信息公开，也为公众参与提供了信息基础。如果能够进一步把领导职位的职责清单化，那么就有可能建立起推进信息公开的动力机制。与信息公开制度紧密相连的是公众知情权保障的机制建设，对公众的信息获得方式、信息运用以及信息权救济等方面规定切实可行的操作办法。
在国家与社会互动过程中通常存在着两条路径。一个是公众直接参与的在场机制（present），公共决策、执行、监督等公众直接参与到这些公共事务；另一个是公众间接参与的代表机制（represent），鉴于公众参与成本过高，通过各类形式产生的代表来参与公共事务，形成公众间接参与的委托-代理关系。意见箱是典型的公众直接参与的在场机制。在场机制需要更为健全的法律法规保障公众参与权。如对内部举报人的权利保障。从一定意义上说，意见箱能否真正让意见穿过去，进入公共决策过程，取决于利益相关的人群实质性参与。意见箱里为什么没有意见，很大程度上与合法的举报没有回应或者举报人受到各种恐吓的威胁，所以导致不愿提不想提意见的局面，形成形式化参与的状态。推进公众实质性参与需要建立一套严密的保护合法举报人权利的法律制度，这样才有可能形成良性机制，激发公众更大的热情去参与公共事务。
意见箱是公众表达利益、需求、意见和建议的发声机制。随着社会主义市场经济体制逐步成熟，所有制结构多元化，民营经济、外资企业、自主创业的迅猛发展，社会就业体系呈现多样性，社会利益呈现出复杂化格局。多元化的社会阶层需要多样化的公众参与途径。意见箱是最为直接的、距离最近、形式最为方便的公众发声机制。但是公众表达利益、需求、意见和建议还需要公共部门领导或公共机构作出回应。回应机制涉及到四个方面问题：谁来回应？回应什么？如何再次回应？谁来评价回应？缺乏回应或回应机制缺乏是导致形式化参与的原因之一。如果意见箱的功能能够发挥出来，那么就需要公共部门确立回应主体、建立回应的问答机制、建立起再次回应的启动机制，还需要把回应的效果纳入到公共机构或人员的绩效考核框架内。回应性不足或缺失是公众不愿意参与的原因之一。公众通过意见箱发声机制来参与公共事务，这是建立起包容性公共管理的核心要件之一。之所以意见箱成为摆设箱，成为形式化的公众参与，其根本原因在于政府与公众的政治关系中，如何对待公众意见和建议很大程度上取决于各级领导和公共机构的政治觉悟和自觉性，而这是一种典型的软约束。
（作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授）
【注：本文系国家社会科学基金重大项目“我国市级发展规划编制中的公众参与机制研究”（项目编号：13&zd176）的阶段性成果】
【参考文献】
①贾宪章：《意见箱应是一份不能辜负的信任》，《山东教育》，2015年第25期。
责编/贾娜 美编/杨玲玲 史航（见习）
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