【摘要】交叉巡察制度是党的巡视制度在基层党建中的创新，有助于破解基层“熟人社会”困扰，净化基层政治生态，保障党的纪律约束和政治任务的落实。健全交叉巡察制度，需要结合管党治党实践，推动组织结构优化、功能整合、机制创新，保障其权威运行，从而更好推动党内监督和群众监督相结合，落实民主集中制原则。
【关键词】制度建设 交叉巡察 创新 价值 【中图分类号】D262.6 【文献标识码】A
交叉巡察制度是党立足全面从严治党实践，结合中国优秀古典政治文化积淀形成的重要制度成果，是新时代基层党建创新的重要内容。所谓巡察，有来往察看之意。今天的巡察制度，是指为维护党中央权威和集中统一领导，确保党的基本理论、基本路线、基本方略落实而进行的巡行察访活动，是党的自我监督和群众监督有机结合的监督形态。这一具有中国特色的党内监督制度，凝结了新时代政治文化建设的成果，在党的建设实践中具有重要价值。
交叉巡察的主要形式和基本特点
十九大修改通过的党章将巡察制度写入第十四条。十九届中央纪委二次全会提出，探索开展县（市、区、旗）交叉巡察等方式方法，推动全面从严治党在基层见到实效。在巡察实践中，为破解熟人社会的干扰，交叉巡察方式被普遍使用。许多地方又进一步细化出多种交叉巡察模式。一是巡察主体交叉。如福建省委巡视办随后在全省区县开展交叉巡察。荆州市委采取市委巡察机构派1名同志带队、县市区各抽调5名巡察干部的“1+5”混合编组模式，同时对多个区县开展交叉巡察。二是巡察内容和范围交叉覆盖。如广西壮族自治区玉林市委优先选取贫困村集中、群众反映问题强烈、宗族势力复杂或扶贫资金、项目落户多的乡镇作为巡察对象，并“下沉一级”将被巡察乡镇所辖行政村（社区）及七所八站党组织主要负责人全部纳入巡察范围，实现对贫困村和非贫困村巡察全覆盖，已脱贫村和拟脱贫村巡察全覆盖。三是巡察工作方式交叉混合。如北京市地税局党组通过区域协作机制破解基层单位的监督难题，成立6个区域监督协作组，在基层单位间开展“块状交叉”监督，以提升地税系统基层单位监督力度与实效。四是交叉巡察多个对象。如北京怀柔区探索采用“一托N”方式开展巡察，4个巡察组分别对区委宣传部和区文委、区文明办、区文联、区广电中心、区文促中心开展为期一个月的巡察工作。这种巡察不同于一般意义上的交叉巡察，是同时对多个对象进行的交叉巡察，有利于在相互比较中找到问题。
从实践看，巡察工作有以下基本特点：一是突出政治性。巡视巡察是政治体检，巡察的过程是要检查党的组织和党员领导干部是否遵循党章和法律；是否坚持政治纪律和政治规矩，有没有公器私用；是要确保中央精神落实在领导和服务群众的具体措施上，解决党服务群众“最后一公里”的问题。二是强化权威性。巡视巡察作为我们党的监督利器，是维护党的权威的重要制度安排。而巡察的权威性取决于巡察制度的科学性，取决于巡察能否发现问题，取决于巡察结果使用情况。制度和纪律是靠人去执行的，增强巡察的权威性，要求巡察人员对中央精神和上级要求，对党章党规和国家法律熟练掌握、科学运用。三是保持斗争性。要确保利剑永不蒙尘，重要的是发扬斗争精神，坚持刀口向内，“既要敢于斗争，又要善于斗争”；巡察中既要坚持同志式的党内政治生活，也要保持巡察工作的严肃性、纪律性；要巡出党委和一把手的主体责任，巡出制度权威运行的良好政治生态。四是体现灵活性。巡察的显著特点是灵活机动。这种灵活性完全不同于随意性。巡察组是由熟悉相关业务的不同地区和部门的人员组成，组长库人选既有刚离开领导岗位的，也有现职的，随时组建，随需派遣。参加巡察的人员，巡察的地区和单位具有不固定性。这种不固定性能够降低熟人社会的干扰，避免巡察工作陷入被动。但是也要看到，并非有了机动性和不可预测性，就能够保证巡察绩效，巡察的生命力和震慑力在于发现问题，推动整改。
交叉巡察制度的实践价值与创新要求
巡视巡察体现了中国特色社会主义民主监督的制度优势。首先，交叉巡察是积极破解基层“熟人社会”的制度安排。基层党委开展巡察工作，遇有干扰是常态。其中最主要的是“熟人社会”带来的监督困扰，以及“巡不深、察不透”的问题。中国社会历史积淀的差序伦理和“人情大于法”的传统文化心理，既凸显了自上而下监督的极端重要性，也表明监督必须首先破解人情社会的弊端。交叉巡察既可以使巡察主体减少人情困扰，也可以增强巡察对象自觉接受监督的意识，还可以降低举报者被打击报复的担忧，使党的监督和群众监督结合更加紧密。在中国的市县一级，为确保公权力更好地服务老百姓，保持基层社会稳定，领导干部的流动多在本地区范围内进行，客观上导致干部跨地区流动性不足。纪检干部和巡察人员长期在一个地方工作，优点是熟悉情况，缺点是易受熟人社会各种关系的影响。在这种环境下，巡察干部要依法依纪履职尽责，本人和家庭必须面对不同程度的社会压力。基于保证巡察干部公平公正履职、更好维护巡察权威的需要，交叉巡察无疑是合理、科学且有效的。
其次，交叉巡察是净化基层政治生态的重要推动力量。如果说乡村街居是党服务群众的“最后一公里”，市县的政治生态好坏则直接决定了党的政策能否落到实处，决定了中央精神在乡镇、街村的实现状态。不同地区的文化传统、风俗习惯，以及不同生产力条件下的社会交往方式，对地区政治生态的影响是巨大且深刻的。如果市县乡镇干部跨地区流动的频率不高，政治建设、纪律建设不力，容易形成相对闭锁甚至扭曲的政治小生态。长期在某种政治环境中成长起来的干部，包括纪检监察干部，往往容易对身处地区的政治生态产生适应性，对一些游走在法纪边缘的行为、现象不够警觉，如此必然会降低巡察效能和巡察权威。交叉巡察就是要让巡察人员从自己熟悉的政治小生态中抽出身来，带着明确的监督要求进入有所区别的地方。熟人圈子的消解和权力运行环境的差异，很容易对巡察人员形成强刺激，进而发现问题，提出意见。同时，交叉巡察也会形成对当地党委落实主体责任、纪委更好履行监督责任的有效倒逼。参与严格规范的交叉巡察的人员回到各自岗位后，会在比较中增强对本地区政治生态的敏感性，提高监督效能，从而有助于改进和净化地方政治生态。
再次，交叉巡察体现了对基层社会亲善关系的呵护。基层治理中的亲善关系是一种信任关系。这是保有社会良序的重要文化基因。不徇私情作为社会普遍赞誉的美德，也是党的执纪监督队伍的行为准则。必须看到，我国基层社会政治生态需要通过全面从严治党，严明党的纪律、严格组织管理才能根本净化。巡察的目的在于确保党的宗旨落实在改善民生福祉、维护公平正义的政策制定上，落实在精准扶贫精准脱贫、全面建成小康社会的扎实行动上，以此保障社会对党的干部的信任。交叉巡察的好处是，通过严要求来避免党的纪律执行偏差和权威受损，消除由于差序伦理造成的部分老百姓对巡视干部执纪客观性的误解；同时，以制度形式减少和避免一些巡察人员在熟人社会里监督执纪可能造成的对亲善、信任关系的不当强制。这样的制度安排充分考虑了监督者和被监督者所处的文化环境，是一种政治实践上的文化自觉，是具有温度和力度的制度安排，既能维护监督权威，也能有效维护社会亲善关系，保障制度运行的良好社会环境，进而推动基层治理现代化。
最后，交叉巡察制度是政治建设的重要途径和方法。党的政治建设是党的根本性建设，越是到基层，政治建设越具体。但是要看到，一些基层党组织政治建设存在口号化倾向，党组织的政治功能发挥不够。一些基层党员干部党性锻炼不够；党在经济组织、社会组织和群众中的领导作用削弱，基层党组织对群众的组织力弱化。政治功能缺失直接影响党组织服务功能的发挥。一旦基层党组织的功能被其他社会组织替代，党自身的先进性就无从谈起。从这个意义上说，政治建设在基层的弱化虚化，将从根本上侵蚀党的执政基础。当前，要通过政治巡察，检查基层党组织是否存在违反政治纪律、破坏政治规矩、违反廉洁纪律、寻租腐败等问题，把纪律和规矩立起来、挺起来，唤醒基层党员干部的党章意识，加强党组织的政治建设，密切党群关系，克服为官不为现象，确保基层发展符合社会主义建设新发展理念，满足老百姓更加美好生活的期待，维护党对一切工作的领导，厚植党的执政基础。
完善交叉巡察工作的路径与对策
早在中央苏区时期，我们党就提出“严格执行党的铁的纪律，是严密并巩固党的组织，提高党在群众中威信的方法”。当前反腐败斗争形势依然复杂严峻，巡察的威慑力和效能在于加强领导，瞄准复杂严峻的具体形势，通过创新巡视内容和方式方法，加强制度建设，对党的组织和领导干部进行铁面无私的监督。为此，交叉巡察制度建设应重点把握以下方面：
首先，落实监督责任，敢于碰硬。任何官僚主义、形式主义的作风，任何营私舞弊等恶行，都会极大破坏党的执政资源，损伤党群关系，降低政府信用。因此，基层巡察更要抓早抓小，防微杜渐，把两个责任落到实处。当前尤其要聚焦扶贫攻坚等民生改善的重点领域、关键环节，突出政治巡察。不能有基层问题头绪繁多、事倍功半的畏难情绪。
其次，善于发现问题，解决问题。巡察过程就是对各级党组织履行管党治党主体责任、推进制度权威运行、监督部门履职尽责的检查和纠偏。要科学、准确理解中央精神和巡察的政治要求、目标任务，结合地方发展实际，深入分析研判问题的深层原因。要廓清整改责任，细化整改问责制度，使巡察所发现的普遍性、倾向性问题得到及时处理，所进行的整改经得起党和群众的监督，经得起纪法的考验。惟其如此，才能真正做到利剑高悬、震慑常在，才能发挥治本清源作用，实现海晏河清、朗朗乾坤。
再次，推动机制创新，提高监督效能。必须严格遵循党章和巡视工作条例，突出政治要求，结合本地实践形成落实巡视工作条例的实施意见、细则、办法等，通过机制创新实现巡视与巡察的衔接，使巡察监督与纪检监督、组织监督、审计监督、社会监督和行业监督有效结合，不断增强监督的专业性、权威性，真正体现习近平总书记强调的“既要叫板，也要较真”。要着眼实效，着力于常规巡察、机动巡察、专项巡察，通过多种形式，找准“穴位”、专注于重点，抓住普遍性问题，把准规律，形成全覆盖、多层次的监督体系，避免出现多头监督，造成基层工作无所适从。要通过巡察倒逼机制创新，通过问责守好底线，使纪律成为带电的高压线，进而在巡察中解决党的观念淡薄、党的建设缺失、党员管理不规范等问题。
最后，完善干部教育培训体系，打造一支忠诚履行职责的巡视巡察干部队伍。加强干部教育培训是实现领导干部政治过硬、本领高强的重要途径。要通过党性教育坚定理想信念，补足精神之“钙”，引导各级党组织和党员干部向高线努力，防范和避免一些党员干部长期徘徊在底线边缘甚至突破底线。要提升专业精神和监督执纪能力，使基层党委大量调用相关领域党员干部参与到交叉巡察工作中。要落实好中央关于巡视巡察的精神和要求，通过强力有效的教育培训来提高巡察人员的专业能力和素质，进一步深化巡视巡察理论研究，做好改革创新实践经验总结，完善政治性与专业性相统一、纪律与法律相衔接的巡视巡察理论框架、课程设置及实践要求，打造忠诚履行党章法律赋予职责的巡视巡察干部队伍。
巡察制度突出强调了党中央权威和集中统一领导，强调了党内监督与群众监督的有机统一，深刻体现了民主集中制原则。这一彰显中国文化特质和人民民主价值的制度安排，能够最大限度保障党的纪律约束和政治任务的落实，并在密切党群关系中，进一步巩固党的权威，使党拥有坚实的群众基础。由此，巡察制度的落实，在本质上是党委履行主体责任，维护并保障党的核心价值观，确保权力运行符合人民更加美好生活期待的实践过程。
（作者为中国纪检监察学院党委副书记兼纪委书记、教授、博导）
【参考文献】
①《建党以来主要文献选编（1921—1949）》（第八册），北京：中央文献出版社，2011年。
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