【编者按】政府和社会资本合作模式（PPP），一头连着财政资金，一头连着社会资本，是推动经济发展的重要手段之一。如何规范有序推进PPP，在补短板重大项目上发挥更大作用？如何吸引更多的社会资本积极参与，促进公共服务提质增效？
日前，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，提出要聚焦脱贫攻坚、铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、社会民生等重点领域短板，加快推进已纳入规划的重大项目。鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。
政府和社会资本合作模式，被称为PPP模式。PPP如何规范有序推进，在补短板重大项目上发挥更大作用？如何吸引更多的社会资本积极参与，促进公共服务提质增效？记者近日赴基层对一些PPP项目进行了调查采访。
农村基础设施薄弱，补短板需汇聚多方力量
沿着公路开车进入云南省楚雄彝族自治州的元谋县，一块块整齐的菜地映入眼帘：西红柿秧苗在高高的支架上攀爬，长长的豇豆在茎叶间低垂，绿油油的辣椒结得一嘟噜一串……
“我们这里气候好、土壤好，种蔬菜不用扣大棚。这些露天生长的绿色蔬菜运到北方，可抢手了。”元马镇清和村农民杨树祥说，他家6亩多地今年都种上了辣椒，市场价格好的话，收入要比种玉米增加两倍多。
“以前村里种地特别缺水，这两年县里建设了高效节水灌溉项目，滴灌设备铺到了田间地头。”清和村党总支书记、村委会主任钱永林介绍，用水有了保障，农民们开始从传统种植向现代农业转变，早冬绿色蔬菜是主打产品，销往全国，一亩地平均增收5000元以上。
元谋县的高效节水灌溉项目，覆盖农田面积11.4万亩，涉及4个乡镇110个自然村的6.63万人。该项目被列为财政部第三批PPP示范项目，工程总投资3.08亿元，其中政府出资1.2亿元，社会资本投资1.47亿元，农户自筹资金4100万元。
“这个项目从2016年开始立项，目前已经基本建成完工，11.4万亩农田全部用上了滴灌。”元谋县水务局负责人介绍，现在一亩地用水量从原来的600—800立方米，降到了180—240立方米，用水成本从原来的1258元降至350元。滴灌与漫灌相比，农业增产率提高了26.6%，为农民增收致富创造了条件。
“作为社会资本方参与项目建设不仅仅是出资，而是既出钱又出力，从工程设计施工到专业化运营服务全包了。”大禹节水集团董事长王浩宇介绍，集团在元谋成立了专业公司参与工程建设，并在建成后20年内负责运营管护。这个项目企业投资回本预计需要5—7年，20年的利润为3.6亿元，年均收益率7.95%。高效节水灌溉是农业生产基础设施，不是“来钱快、收益高”的项目，企业看重的是农业节水灌溉这个大市场和未来稳定的盈利。
“楚雄州作为少数民族地区，最大的困难是缺乏资金和专业人才，PPP模式为打好脱贫攻坚战提供了新路径。”楚雄彝族自治州州长迟中华说，只有汇聚多方力量，尽快补上农业基础设施的短板，才能加快发展地方特色产业，让农户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。
记者在采访中了解到，除了农业基础设施建设，云南省很多农村人居环境改善工程，也都采取了PPP模式。比如，正在实施的保山中心城市坝区人居环境提升工程，项目合作期限25年，其中建设期3年、运营期22年，包括黑臭水体治理、100多个自然村人居环境提升及道路建设等。
加强示范引领，优化资源配置激发市场活力
PPP一头连着财政资金，一头连着社会资本，是推动经济发展的重要手段之一，这一模式已被全球越来越多的国家所采用。今年4月，世界银行发布报告，对全球135个经济体的PPP政策法规和实践做了评估，中国的PPP实践获得了好评。
在具体项目实施中，不少地方也尝到了PPP模式的甜头。
“正在建设的昆明市轨道交通4号线，采取的就是PPP模式。这不但有效减轻当期政府财政支出压力，而且撬动了更多的社会资本，加快建设和成网。”昆明市市长王喜良说，轨道交通作为一项大型基础设施，投资规模大，将从城市经济链的源头为城市注入活力，增加社会需求并创造就业机会。
规范有序推进PPP项目，加强示范引领很重要。近年来，财政部会同相关部门共推出了4批990个PPP示范项目，涉及投资额2.1万亿元。PPP示范项目的积极效应不断释放，像云南大理洱海环湖截污项目、安徽池州污水处理厂网一体化项目等，都是兼具经济效益和社会效益的好典型。
“截至9月底，云南省进入财政部PPP综合信息平台项目426个，投资额超过1万亿元。其中，有86个项目被列为财政部PPP示范项目，投资额为2983.62亿元。”云南省财政厅厅长助理滕晓春介绍，这些项目涵盖17个领域，既包括教育、医疗、养老、体育等基本公共服务项目，也包括交通运输、市政工程等基础设施建设项目，为全省统筹做好防风险、稳增长、促改革、调结构、惠民生工作，打赢三大攻坚战提供了有力支撑。
财政部最新公布的数据显示，截至三季度，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库累计项目数8289个、投资额12.3万亿元，PPP在全国各地继续平稳推进。
在落地项目方面，前三季度，新增落地项目1360个、投资额1.7万亿元，落地率上升11.1个百分点；管理库累计落地项目数4089个、投资额6.3万亿元，落地率49.3%。在民企参与方面，在社会资本所有制信息完善的4018个落地项目中，民间资本参与的项目有1711个，投资额2.1万亿元，分别占44.8%和34.0%。
“PPP不仅仅是一种项目融资方式，更是一种创新的公共服务市场化社会化供给模式。在污水处理领域通过引入PPP模式，政府吨污水处理支出费用下降了近40%。”财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，通过放宽市场准入，打破垄断、引进竞争，就能够更好地优化资源配置、激发市场活力，有效增加公共服务供给，提高政府投资的有效性。
严守财政承受能力底线，坚决遏制隐性债务风险
国务院办公厅发布的《指导意见》强调，要防范化解地方政府隐性债务风险和金融风险，严禁违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债。
记者从财政部了解到，为防范PPP被泛化滥用，去年下半年以来，财政部在全国范围内开展PPP项目库集中清理整顿，防止地方政府把PPP异化为新的融资手段，坚决遏制隐性债务风险。各地累计清理退库2428个项目、涉及投资额2.9万亿元，整改完善2005个项目、涉及投资额3.1万亿元。
在防范化解地方政府债务风险方面，财政部明确要求，要统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度从一般公共预算安排的PPP项目支出责任，不得超过一般公共预算支出的10%。对支出占比达7%—10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区停止新项目入库。
“总体上看，目前PPP财政承受能力的‘安全阀门’是有效的，七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间。”焦小平表示，对各级PPP项目财政支出责任，采取线上跟踪与线下管理相结合，切实做好入库项目财政支出责任的日常录入和动态监测工作，防止产生新的风险隐患。
“从财政部财承监测预警系统反馈看，云南省所有市县财承均在10%红线之下，处于安全区域以内。”滕晓春说，PPP是一个好机制，关键是要规范运作。云南省将通过乡村振兴、精准扶贫等PPP项目，着力补齐公共服务短板，进一步完善基础设施和公共服务，为实现高质量发展打下坚实基础。
