营商环境是指伴随企业活动整个过程（包括从开办、营运到结束的各环节）的各种周围环境和条件的总和。良好的营商环境是企业选择进入的重要因素，也是企业发展壮大的重要平台。营商环境建设和深化“放管服”改革密不可分，可以说，“放管服”改革贯穿于企业的整个生命周期。过去五年，我国持续推进简政放权、放管结合、优化服务等改革，推动政府职能发生深刻转变，市场活力和社会创造力明显增强。党的十九大报告中又进一步把“深化商事制度改革，完善市场监管体制”作为加快完善社会主义市场经济体制的重要目标。深化“放管服”改革是转变政府职能、释放市场潜力、优化营商环境的重要举措；深化“放管服”改革的目标就是建立市场化、法治化、国际化的营商环境。
经过几年的探索与实践，我国的“放管服”改革打造出了更便利化的营商环境，促进了市场主体快速增长，为经济持续稳定增长奠定了基础
2013年来，国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，职业资格许可和认定大幅减少。中央政府定价项目缩减80%，地方政府定价项目缩减50%以上。全面改革工商登记、注册资本等商事制度，企业开办时间缩短三分之一以上。根据国家工商总局统计，截至2018年3月16日，我国各类市场主体总量超过1亿户（其中企业超过3100万户），五年增加70%以上，每千人企业户数从2013年的10家升至如今的21家，翻了一倍。据世界银行《营商环境报告》显示，从2013年度到2016年度，我国营商环境的世界排名前移了18位，其中开办企业便利度大幅上升31位。
在取得了巨大成就的同时，也应该看到营商环境的持续优化是一个没有终点的过程。一方面，我国企业密度还不高，千人拥有企业数量与发达国家相比还有较大差距，说明企业的成长和发展是下一步改革需要关注的重要目标；另一方面，我国经济仍然处于创业创新的繁荣时期，技术的变革降低了创业的门槛，高素质人才的积累提升了创业能力，但目前在融资的便利程度上，还存在不少制度性障碍。例如，在世界银行营商环境调查“获得信贷”这一指标下的“合法权利指数”这一二级指标中，我国仅获得10分中的4分，只有印度和俄罗斯得分的一半，远低于亚太经合组织成员国平均得分。此外，我国服务业、民营经济等还面临过多准入限制，在世界营商环境的总体排名还处于中等水平，还有很大的改革空间。
在可以量化的指标之外，还应注意到“放管服”改革过程中暴露的新问题会成为持续优化营商环境的着力点
第一，现有的“放管服”改革重前端的市场进入，而轻事中和事后监管，市场监管执法力度有限，市场主体强烈呼吁公平竞争的市场环境。建立健全“僵尸企业”退出机制，打击各种假冒伪劣、侵害企业权益行为，才能为企业健康发展拓展市场空间。第二，地方政府内部和跨地区之间协调比较欠缺，不同政府部门对于“放管服”改革的认识不一，具体表现为市场监管部门热，大大缩短了审批时间，降低了进入门槛，而税务、银行、电力等部门冷，形成了营商环境中的“短板”。据笔者在广东省的调研显示，由于银行管理体制的规定，开立对公账户所需时间已经成为企业开办时间中最主要的消耗。事实上，“放管服”改革成效的区域差异甚至出现在同一城市不同市辖区之间，这充分表明持续优化营商环境任重道远。因此，需要以顶层设计带动部门之间和地区之间的协调，打破行政性垄断，改革市场监管体制，建立市场综合监管体系。第三，许多普通群众对于“放管服”改革还存在不了解甚至不适应的情况，参与感、获得感不足。现有的改革主要还是聚焦政府和企业的关系，地方政府关注的还主要是符合其经济增长目标的行业和企业，如大企业、高科技企业等，小微企业、消费者等其他利益主体的声音不足。消费者权益保护日益成为社会关注的焦点，质量安全、消费维权等问题将会成为“放管服”改革下一阶段需要解决的突出问题。最后，科技技术发展迅速，新产业新业态蓬勃发展，共享经济、数字经济等的兴起催生了技术导向的市场监管，如何适应科技的发展和社会的变革，充分利用各种信息，提升监管效率和质量也是一个重要的课题。
在更深层次上，营商环境的持续优化有赖于国家治理体系的现代化
国家治理体系是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，包含着各种利益主体之间的关系，如央地关系、政府与市场的关系、国家与社会的关系等等。就营商环境持续优化而言，主要涉及到政府和市场，市场与社会关系，更深层次的则是行政体制内部部门间关系的变革。由于信息不对称、外部性、市场力量等问题，市场竞争的结果往往并不是社会最合意的结果。因此，一定的政府干预和监管是必要的。“放管服”改革实质上是政府对市场经济活动的监管重心由事前准入移至事中和事后的监管，从资格审查转为行为监督，是政府治理方式和政府职能的转变。这种转变不仅是经济增长方式转变的需要，还适应了科技与社会进步的需求。
政府选择何种方式干预和监管市场经济活动，其关键的考虑因素是信息成本，主要包括信息采集成本、信息处理成本、信息协调成本，以及根据信息进行反应的成本。具体到政府对企业和个体的监管方面（如税收，行为规制等），严重的信息不对称导致政府对企业和个体实际经营活动信息的掌控相对有限，传统上必须依赖管制模式，重在事前的进入门槛设置和资格审查，将提供相关信息的责任和成本交给企业和个人方面，从而节约信息采集成本。在互联网高度发达的今天，企业和个体的大量活动都可以迅速转化为数字化信息，在社会生活中留下“痕迹”，如社交媒体、手机定位、互联网转账、视频监控、污染排放等。这些大量低成本快速采集企业和个体信息的途径，使事中和事后监管的信息采集成本大大降低。
信息采集成本的降低仅仅是监管方式转变的重要条件之一，真正要实现监管方式转变，充分发挥互联网时代的信息优势，持续优化营商环境，还有赖于政府职能的主动转变。政府职能的主动转变需要适应信息成本的变化和数字治理的要求。虽然信息采集成本大大降低，但是企业和个体活动信息仍然是非常分散的，主要在各种私营的网络经营商（如社交媒体、手机定位等信息）和一些政府部门（如视频监控、污染排放等信息）手中，而市场监管部门并不一定拥有这些可以作为监管基础的活动信息。因此，信息处理和协调成本将成为持续优化营商环境过程中政府的主要考量。然而，与信息采集成本不同的是，现阶段的信息处理和协调成本的主要来源不是技术成本，而是不同主体之间的利益矛盾。这种数据集中使用的效率和数据分散采集的激励之间存在矛盾，不仅是政府和拥有数据的市场主体之间的利益矛盾，还有不同政府部门之间以及不同区域政府之间的利益矛盾。政府与市场主体之间的矛盾可以通过价格手段等市场机制协调，但是政府内部不同部门、不同级别之间的利益不一致则需要制度设计的创新，协调关系，明确责任，而非简单的机构重组。
在信息化高度发达的今天，政府内部运作过程越来越透明，成为社会公众的关注点。传统上的“内外有别”“内紧外松”等策略越来越难以适用，政府个别部门基于自身运作逻辑所发表的原本“正常”的行动和言论，与市场语境的碰撞将越发突出，并对市场信心和营商环境产生影响。因此，持续优化营商环境，需要政府各部门转变认识，自觉注意到其行为对于市场和社会整体的影响，加强政策和行为的协调。不仅如此，在信息传播速度加快、透明度提高的今天，政府部门的日常运行不仅要遵从规章制度，服从上级安排，还需要充分发挥自主性，积极响应社会公众的需求。此外，政府还需要引导公众参与营商环境的建设，避免“放管服”改革政府唱独角戏的局面，在市场监管活动中探索政府强制力与社会自发约束机制的有机结合，发挥社会中分散的利益主体的信息采集和信息协调优势，构造营商环境共治共享的新模式，持续优化营商环境，提高人民群众的获得感，推动中国经济和社会发展更上新台阶。
【本文作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导、中国公共管理研究中心研究员】
责编：贺胜兰 / 蔡圣楠