中央与地方财政关系是中央与地方关系的重要组成部分，也是调节中央与地方关系的主要手段。新中国成立以来，中央与地方财政关系经历了多轮演进，积累了宝贵的历史经验。站在新的历史起点上，以推进国家治理体系与治理能力现代化为价值目标，认真审视中央与地方财政关系的历史与现状，对于新时代改革和完善中央与地方财政关系，无疑具有重要的现实意义。
中央与地方财政关系演进的历史进程
纵观新中国成立至今中央与地方财政关系的改革历程，先后经历了四个阶段。第一阶段：新中国成立后，高度集中的计划经济体制在我国基本确立，在此期间，实行的是统收统支的财政体制，中央与地方的关系是地方从属于中央；第二阶段：十一届三中全会之后，中国的经济体制发生了深刻的变革，从原有的大一统财政体制逐步经历了多种形式的“包干制”财政管理体制，形成了分权型的中央与地方财政关系；第三阶段：为进一步理顺中央与地方的关系，构建与社会主义市场经济体制相适应的财政体制，1994年启动了“分税制”财政体制改革，奠定了我国当前中央财政与地方财政关系的基本框架；第四阶段：党的十八届三中全会掀开了全面深化改革大幕，作为全面深化改革的重要一环，中国政府间财政关系进入到了新时期。
不断演变的统收统支央地财政关系：以打破高度集权为目标（1949年—1978年）
新中国成立后， 我国逐步建立起了高度集中的计划经济体制，并与此相适应，形成了统收统支的财政体制。从1949 年到改革开放之前，中央与地方间财政关系经历了多次调整，但主线都是以集权为特征的，只是中央集中程度有所不同。“一五”期间，为了调动地方政府的积极性，曾实行“统一领导、分级管理”的财政体制；1961—1970年，恢复为“地方财权上移、比较集中统一管理”的体制；1971—1973年，又调整为“财政收支包干”的体制；1974—1978年，改为“地方财权上移、收支由上级核定”的体制。总体来看，改革开放前我国财政体制的特点是：在中央统一计划下实行分级管理，地方政府作为统一计划下的执行单元，财政收支及其管理权限较小。中央政府权力过于集中，使国家财政控制了各部门、各地方及各企事业单位经济活动，取代了市场微观主体决策职能，压抑了各地方、各部门及各单位的积极性、创造性，不利于充分发挥各方潜力、提高资源配置效益和促进社会生产力的进一步发展。因此，打破权力集中、实行分权化改革成为了经济体制改革初期的重要内容。
以“放权让利、分灶吃饭”为核心内容的放权改革：以适应改革开放的要求为目标（1979年—1993年）
党的十一届三中全会拉开了经济体制全面改革的序幕。之后的十几年间，中国的中央与地方关系逐步打破了高度集权的模式，向地方分权型转变，这一时期的基本特征是中央通过不断下放经济管理权限来提升地方经济活力。在1980—1984年实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，1985—1988年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，1988—1993年实行“收入递增、总额分成”等多种“包干”财政管理体制。与原有体制相比，这一时期的财政管理体制有效调动了地方政府发展当地经济的积极性和创造性，成为地方经济增长强大的动力源。然而，这一放权改革也产生了诸多问题：首先是弱化了中央政府的宏观调控能力和财政汲取能力，“七五”期间，中央政府的财政收入约占全部财政收入的40%左右，而地方政府占60%，中央权威不断流失；其次是由于各地方政府一味追求地区经济利益，各地竞争呈现无序化，资源环境遭到严重破坏；再次政府间财政分配关系一对一谈判方式确定的财政包干体制增加了不稳定和不规范性，扰乱了政府和市场主体的预期；最后按行政隶属关系实行的分权模式越来越助长地区经济封锁和市场割裂，不利于全国统一市场的建设。这些问题使中央与地方关系面临新一轮的调整和改革。
提高中央财政财权财力的分税制改革：以适应社会主义市场经济体制为目标（1994年—2013年）
随着经济体制改革的深化，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。为适应这一改革目标，1994年，财政体制进行了以分税制为核心的大刀阔斧的改革，其内容主要有：一是划分中央和地方的事权和支出范围；二是划分中央和地方的收入；三是通过转移支付制度处理中央财政和地方财政收入支出不协调的问题。这轮改革奠定了我国当前中央财政与地方财政关系的基本框架，推动了我国市场经济的发展和不断完善。
分税制改革使中央和地方之间由行政性分权迈入了经济性分权阶段，迈出了实现社会主义市场经济的关键一步。其成效主要包括：一是中央与地方之间财政事权与支出责任进一步制度化、规范化与程序化，是我国中央与地方关系走向制度化、规范化与程序化的重要基础与里程碑；二是中央财政收入占全国财政收入的比重明显提高，中央政府基于全国发展战略的宏观调控能力进一步增强；三是中央在各地区间再分配的能力得到提高，地区间财力均等化程度得到提升。但随着分税制财政体制的不断运行、中央财权的不断集中，中央与地方之间事权模糊不清的弊端逐步暴露出来，财权与事权之间的不匹配愈演愈烈；不断增加的财政缺口助推了地方政府的投资冲动和债务扩张，以及对“土地财政”模式的依赖；地方政府为了追求政绩最大化，过多的关注本地区经济增长，而对公共服务和社会管理却不同程度的忽略，导致地方政府职能出现“越位”和“缺位”现象。
全面深化改革阶段的中央与地方关系再调整：以适应国家治理现代化为目标（2014年至今）
党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，为在新的历史起点上全面深化改革指明了方向。中央与地方关系作为国家治理领域最重要关系链条之一，是全面深化改革中最具基础性和牵引性作用的一环。从2014年党的十八届三中全会到2017年十九大，发生在中央与地方关系领域的改革进展主要有两项：一是《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，方案的过渡期为2-3年，中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%，这一过渡性方案标志着中央与地方分税体制中，完全以共享税作为主要的税收划分方式；二是《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，确定了“谁的财政事权谁承担支出责任”“适度加强中央的财政事权”等，初步划分了中央事权、地方事权、中央与地方共同的事权，同时勾画出具体的时间表和路线图。
在党的十八届三中全会所部署的三个方面财税体制改革内容中，预算制度管理改革居首，税收制度改革次之，中央和地方关系改革居末位。在实践中，相较于前两项领域的改革而言，中央和地方关系改革则显得相对滞后。党的十九大对三个方面内容的排序作了调整：中央与地方关系改革跃居首位，预算管理制度改革和税收制度改革则相应退居第二和第三。这充分彰显了改革进入“深水区”，加快推进此项改革的极端重要性和迫切性。基于此，党的十九大后，中央与地方关系改革开始加速。2018年1月，国务院印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确了中央和地方共同承担的八大类18项基本公共服务内容，规范了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权支出责任的分担方式，并进一步完善了转移支付制度。
中央与地方关系变革的历史经验
从世界范围看，如何妥善地平衡中央与地方的关系是各国普遍面临的挑战。事实上，不断调整是各国中央与地方关系的常态。虽然与经过数百年构建、完善、调整、改革的西方发达国家相比，中国央地关系的调整在制度化、规范化层面仍尚显薄弱，但中国的央地关系经过近70年的探索完善，积累了宝贵的历史经验。
中央与地方关系的调整要立足本国国情，符合单一制国家结构的根本原则
中央与地方关系的改革，必须从我国特有的制度基础出发，考虑独特的历史文化、特殊的现实背景等国情因素。我国是单一制国家，这是由我国的历史、地理、政治、经济、民族、宗教、文化等多种客观因素决定的，符合中国国情和各族人民的根本利益。这一国家结构决定了中央和地方关系变化的基本方向，中央与地方关系改革必须在单一制的国家框架内进行。习近平总书记指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，坚持党的领导首先是坚持党中央集中统一领导。事在四方，要在中央。中央与地方关系的调整，必须把维护党中央权威和集中统一领导作为最高政治原则和根本政治规矩来执行。
中央与地方关系的调整要因时而异，与政治经济社会形势相适应，服务于、服从于整体改革的需要
中央与地方关系的调整应紧紧围绕党和国家各个时期、阶段的使命和任务，服务于整体改革和大局工作。科学合理的中央集权与地方分权，应随着社会经济发展与历史环境的变化，根据现实需要作相应的调适和互动。新中国成立初期，面对复杂的国际国内环境，我国效仿了苏联的中央高度集权领导体制，逐渐形成和确立了中国特色的中央高度集权，中央与地方关系呈现出中央高度集权和全国总体控制的特征。改革开放后，中央高度集权所赖以存在的社会基础和条件逐渐消失，向地方分权成为中央与地方关系发展的总方向和总趋势。进入新时期，为适应国家治理体系与治理能力现代化的目标和要求，中央与地方关系领域改革继续深化。可以看出，伴随着经济体制改革和现代化建设的历史历程，根据每个历史发展阶段经济社会发展的需要，中央与地方关系不断地进行适应性的变革。
中央与地方关系的调整必须遵循发挥中央与地方两个积极性的原则
中国是一个地理和人口大国，面临着巨大的地区差异，必须充分发挥中央和地方两个积极性参与到国家治理当中。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国能不断取得辉煌成就，一大原因就是调动了中央和地方的积极性。早在1956年毛泽东同志就指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”改革开放之后，邓小平同志在多个场合指出，调整中央与地方关系的总原则，就是既能保证国家的政令统一，中央能够实行有效的宏观调控，又能保证地方因地制宜、独立自主地解决地方性的问题，发挥中央与地方的两个积极性。进入新时期，以习近平同志为核心的党中央也反复强调要充分调动中央和地方两个积极性。党的十九届三中全会作出明确部署，“治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性”。由上可见，发挥两个积极性原则是中共历代领导人一脉相承的处理中央集权与地方关系的重要历史经验。它既有利于中央统一领导、集中力量办好大事，又有利于开发地方潜力，因地制宜地发挥比较优势。
推进我国中央与地方财政关系现代化的思考
从国家治理现代化的高度，统筹谋划中央与地方关系改革的方向和政策设计。党的十八届三中全会明确指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，全面深化改革的总目标是“国家治理体系与治理能力现代化”。这标志着中央与地方关系绝不仅仅是一个财政范畴、经济范畴，而是跨越多个领域与多个学科的综合范畴、是一个复杂的系统工程。中央与地方关系牵动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等领域，其改革方案设计、制定、执行、评估往往依赖多个国家部门，财政部、中央编办、中央组织部、中央财办、全国人大常委会等党和国家机构应协同配合，并广泛听取专家和地方政府的建议，通过集合利益相关方与独立第三方的集体讨论，为中央与地方关系改革寻找最优的、可接受的方案。
进一步改革地方政府官员的评价制度，构建与高质量发展相适应的绩效考核体系。当前，我国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。进入高质量发展阶段，传统的地方竞争机制依然是有效的，但GDP挂帅的考核方式已经不合时宜，需要进一步改革和完善；要在继续发挥经济发展作为重要指挥棒作用的同时，将创新、绿色、共享等纳入地方政府的目标函数，使其成为推动高质量发展的指标体系、绩效评价和政绩考核体系。
“自上而下”与“自下而上”考核并重，引入多重激励、制衡和监督地方政府的方式。在纵向维度，要进一步发挥环境保护、审计、统计、司法等条线的独立性和专业性，提高监督检查考核的质量和效率；在横向维度，要加强人大、政协、新闻媒体和公众的监督，进一步完善地方政府权力运行的监督机制。引导政府政绩观念转变，将行为偏好转到社会和市场的满意度上。社会层面的评价主要集中在与民生息息相关的公众议题，而市场层面的评价主要关注营商环境、财政透明度、政务公开、行政服务效率等。将这些评价结果向社会公示，作为跨地区、跨部门排名评比的依据。以此为抓手，倒逼地方政府不断提升公共服务水平和公共治理效果。
寻求中央集权与地方分权的平衡，推进事权划分的规范化法律化，发挥中央与地方两个积极性。既要保持中央政府的权威性、集中性，也要赋予地方政府必要的自主性、灵活性，形成不同层级政府之间科学合理的分工合作关系，实现集权与分权的动态平衡。当前一些事权划分不清晰、不合理，给国家治理带来潜在风险。要通过法律化的路径，进一步完善中央与地方之间的权责划分、财政激励、转移支付、绩效考核、沟通协作等相关机制，能够以规范化、制度化的方式较好地解决中央与地方在利益分配、激励相容及信息不对称状况，使中央与地方能够相向而行，实现两者的良性互动。
进一步激发地方的创新活力，重塑地方改革动力。改革开放以来，中央通过对地方的经济分权与行政分权，允许地方试水探路、创造经验，有力地激发了各地方政府基于本地区实际的创新，并形成全国性的良性竞争。近年来，我国地方政府创新的动力趋于衰减，一些地区和部门甚至出现了“不作为”现象。据德国学者韩博天统计，在2010年全国范围内省级政府开展的政策实验有500项左右，但在2016年减少至70项左右。这种现象的产生固然与近年来反腐力度的加强有关，但中央与地方关系调整的滞后也是重要原因。未来仍然要坚持顶层设计与摸着石头过河相结合的方法，允许并鼓励地方政府大胆的创新和实践，中央政府积极吸纳有益经验并在全国复制推广。这样，中央集中财力发挥中央在宏观调控方面的积极性，地方政府发挥提供公共服务、社会管理、环境治理等方面的积极性，从而将中央和地方两个积极性的发挥统一到全面建设社会主义现代化国家新征程当中。
【本文作者分别为中国人民大学公共管理学院副院长、教授，中国人民大学公共管理学院博士研究生；本文系中国人民大学科研基金决策咨询及预研委托项目的阶段性成果】
责编：李 懿 / 蔡圣楠