实施乡村振兴战略，是十九大的重大决策部署，是新时代“三农”工作的总抓手。乡村振兴离不开金融支持，金融也应该为乡村发展提供保障。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》提出要健全适合农业农村特点的农村金融体系，更好满足乡村振兴多样化金融需求，在此背景下，破解农村金融市场固有的缺陷显得尤为重要。为此，需要植根于农村社区的非正式金融，与逐渐向农村扎根的正式金融展开垂直合作，里应外合，一齐发力，使金融支持不再“瘸腿”或者“短腿”。
乡村振兴迫切需要金融支持
产业兴，则百业兴。有了雄厚的产业基础，乡村经济和各项社会事业的发展才有基本的经济保障。农村金融组织作为重要的资金供给渠道，在乡村振兴战略的推进过程中将会支持构建现代农业产业体系、生产体系与经营体系。金融作为现代经济的核心，可以推动农村地区依托资源禀赋和产业基础，优化农村区域布局、产业结构，吸引社会资金助力乡村发展，面向新需求，扶持新产业，培育新业态，创造新模式，为乡村产业兴旺提供动力。
乡村旅游和特色小镇等项目建设，需要依托农村金融对基础设施建设的支持。乡村仓储物流等交通服务业的发展，可以降低运输成本，也需要金融支持。乡村绿色生态建设，农田水利设施改善，农业多功能发挥，公共服务均等化，都离不开金融支持，这将为乡村生态宜居铺下基石。
农民既是乡村振兴的受益主体，也是乡村振兴的建设主体，只有把农民的积极性调动起来，满足了农民的金融需求，才能为乡村的有效治理注入强大活力。农村金融组织深入农村社区、涉农企业，为广大农民提供综合信息、咨询、培训等社会公共服务，引导农民懂投资、会技术，调动农民的主体性，为农民生活富裕发动引擎。
“内疾”不能光靠“外敷”
中国的农村金融体系，可划分为正式与非正式两大类金融安排。正式金融安排指经金融当局批准，受金融监管当局监管的金融机构、组织，主要由合作性金融、商业性金融与政策性金融组成。
农村信用合作社是分支机构最多的正式金融机构。截至2017年底，农信社涉农贷款余额为9万亿元，占全国涉农贷款余额总比重的60%，但由于其目标多元化、产权界定不清晰，使得资金配置与运用缺乏激励。农业银行与邮政储蓄银行相继成立了“三农”金融事业部，并向农民发放惠农卡，设立惠农服务点，建立专业化的“三农”贷款审查审批体系。但由于商业性银行以盈利为最大化目标，趋利动机驱使其从农村抽取大量资金转移到城市运作，导致农村长期持续“失血”。农业发展银行在支持粮棉油收储、农业农村技术设施建设、精准扶贫等方面发挥了重要作用，但农业发展银行不能直接供给农户与小微企业金融服务，支农功能受到制约。
除上述银行外，新型农村金融机构也在放宽农村金融市场准入的政策下成为“正规军”。截至2018年6月末，全国共组建村镇银行1605家，县市覆盖率67%，覆盖了415个国定贫困县和连片特困地区县。中西部地区共组建村镇银行1050家，占村镇银行总数的65.4%。已开业的村镇银行资产总额1.4万亿元，农户和小微企业贷款合计占比91.8%，户均贷款34.9万元。2012年以后，因未再批准成立贷款公司与资金互助社，如今这两类新型农村金融机构分别只有13家和47家。然而，新型农村金融机构进入现代金融体系，面临着重重困难，已有的设施、工具与现代金融体系不匹配，难以达到监管的标准，进入农村社区也没有积累足够的社会认同，缺少熟人社会的资本与成熟的运营模式，其左右为难的现状不能破解农村金融供需矛盾的难题，农村金融的覆盖面也因机构能力限制而难以扩大。虽然近几年农业贷款额和增加额都在不断增长，但不适当的激励机制也导致了金融机构的道德风险，比如涉农贷款虚增。2017年，全国金融机构空白乡镇还有近700个，不少农民依然连最基本的存款、汇兑与贷款需求都得不到满足。
为何努力多年，正式金融仍不能解决农村金融供求失衡？原因是“内疾”光靠“外敷”。农业面临着自然风险，农村的村民往往居住分散、收入低下、贷款金额小、生产具有季节性，这都大大增加了正式金融的管理成本与风险。农民常常需要生活性借贷，例如盖房、医疗费用等，然而这些项目不可盈利，不能保证及时还款，金融机构通常不予满足。农村可用来抵押的物品主要是农村的土地、房屋、农机具等，但通常不被银行所接受。农户和小微企业分散在各个社区，是高度分散的小规模经营单位，面对银行这个高度组织化的大型经营单位部门，无法形成对等的交易关系，面对金融机构繁杂的贷款流程与要求，也几乎没有发言权。农村地区缺少完善的信用制度，与正式金融组织之间存在着严重的信息不对称，金融机构往往很难知道分散在农村的小额借贷人是否有还款能力，难以辨别贷款的风险程度。农户、小微企业想获得贷款方面的信息，通常需要和信贷人员“搞好关系”，从而面临着寻租成本的问题。我们总结了正式金融对农村服务的六只拦路虎：特质性成本与风险、非生产性借贷、抵押物缺乏、组织的极度不对称、信息不对称和侧面成本。这六大问题造成了农村金融市场的失灵，导致众多小微企业、小农户很难通过正式渠道获得贷款。
外来的正式金融组织将其分支从城市延伸到乡镇，再从乡镇移植到村庄，只依靠陌生人机制、城市匿名社会场域的习性和象征资本，来解决农村熟人社会的金融需求。而金融产品和服务基本依据城市居民的需求打造，难以进入和适应农村市场，因此虽然投入了大量的人力财力，却只能成为悬浮于村庄之上的悬浮式金融。这些金融无法内生于乡村机体，常常出现“水土不服”。在市场失灵的情形下，政府的介入能够推动正式金融进一步发展，但以“外敷”来治愈“內疾”，无法真正解决正式金融服务内生动力的缺乏，赶不走六只拦路虎，又会出现“政府失灵”。双重失灵，都需要发挥内生金融力量。
非正式金融是内生金融的主力军
非正式金融安排包括亲友间、社区内的临时借贷，合会、资金互助组织设立的小组金融，企业供给农民进行生产与采购的捆绑信贷，入股乡村企业形成的股权性借贷，典当行、高利贷的职业性放贷等。在农村地区，非正式金融是农户融资的主要渠道。原农业部农村固定观察点的调查显示，2009年正式金融提供的借贷占比为37. 09%，民间金融部门提供的私人借贷占比为61. 68%；北京大学组织的中国家庭追踪调查（CFPS） 2012 年数据显示，非正式金融在借贷农户中占比超过七成，在贫困农户中占77.82%，在非贫困农户中占75.40%；同一时期西南财经大学组织的中国家庭金融调查（CHPS）显示，借贷农户中，正式和非正式金融的借贷发生率分别占比26.12%和86.41%。上述诸多调查数据表明，非正式金融一直是农村金融的真正主力军，但其在农村生产经营中的重要作用却长期受到忽视。
1993年国家调整了金融秩序，农村非正式金融被严格管理甚至取缔。农村非正式金融处于严冬期却依然顽强生存，并因其广泛、分散、多元化等特征，贴近小农户和小微企业，具备内生金融优势。自2004 年以来，中央一号文件连续多年强调，要建立多种所有制的金融组织，非正式金融存在的合理性和必要性才被重新认识。虽然农村金融体制改革方案不断被提出，但多数研究没有结合农村金融市场的特点，只从正式金融安排中寻求解决方法，而要实现乡村振兴，需要将非正式金融当作内生金融的主力军。
非正式金融组织内生于农村社区，能灵活运用农村社区内部的信息与资源，解决正式金融不能解决的农村金融市场六大问题。农村社区内部是个信息较充分的环境，人际关系相对稳定，且具有“差序格局”的特点，依靠血缘、地缘联结，有着特定的信息传递机制。虽然农村社会的流动性已大大增强，但社会关系并未发生质的改变和突破，基于人情法则的农村金融活动是近乎无限次的重复博弈，一次违约可能导致后续金融需求难以满足，存在惩罚的扩大效应。因此，根植于农村社会结构的内生金融，有着不同于正式金融的逻辑，借款人或组织往往接近农村社区，获取信息方式便利，容易掌握借款人的声誉、行为与风险偏好，可接受劳动力、农机具与生活资料等多样的抵押物，并能调节利率灵活催款，不需要繁杂的手续就可以提供不同额度的资金乃至生活性的贷款，大大降低借贷的时间与成本，破解了农户的信用困境，克服了信息的不对称，并能合理控制金融风险，较好地满足农户的金融服务需求。
正式和非正式金融的里应外合
虽然非正式金融能满足农村资金需求，促进生产发展，提高资源利用效率，但也有其局限性。非正式金融具有市场分割的明显特征，只能把有限的资金放给特定的人员，以防范风险。由于范围和规模的有限性，风险无法分散，即使可以接受在正式金融市场上不能被接受的担保品，借款人也仍有可能违约，给放贷人带来风险，从而推高风险溢价。熟人社会走向半熟人和匿名社会，对非正式金融的管理和运行提出了更高要求，非正式金融范围越大，其信任机制和非正式制裁机制趋向于失灵的可能性就越大。
由于农村非正式金融处于政府管制之外，缺乏合法定位，许多非正式金融活动被视为非法，加上许多非正式金融参与者的金融专业知识有限，致使其金融行为的风险控制长期存在隐患，极易产生各种纠纷，甚至出现带有某种欺诈性的金融活动，加重了非正式金融的法律不安全程度。一旦出现问题，就会影响社会稳定，造成极大社会危害。但是，若依照正式金融的要求去监管非正式金融，会带来巨额监管成本，非正式金融也会失去灵活性，正式化后，常常脱离其已经扎根的社区，逐渐萎缩。只依赖非正式金融，不能解决农户的融资困境，在当前流动性过剩的基本背景下，正式金融与非正式金融不再是水平竞争关系，可以形成垂直合作关系。垂直合作能够结合双方优势，实现共赢。因此，由供给主导型的水平竞争关系，走向需求追随型的垂直合作关系，是农村金融体系里应外合，一起发力的重要制度安排。
内部发力：引导非正式金融成为内生金融主力军。要实现农村金融供需平衡，必须加强对非正式金融的规范引导，给予非正式金融更大的发展空间，承认其存在的合理性，培育具有社会资本或信息资源的非正式金融组织，放宽非正式金融组织的主体市场准入条件，提高其参与金融活动的能力，为农村地区市场经济发展创造良好条件。
当前金融监管体系一直没有赋予非正规金融清晰的合法地位，也缺乏必要的监管。违约追责机制的不完备，使贷款人容易产生侥幸心理，增加违约行为的可能性。也可能会越出信任半径和控制半径，从而带来“跑路”等政策风险。因此，需要按照既定的社区性、封闭性、合规性等原则，合理确定利率浮动空间，打击非法金融活动，扶持合法金融活动，并适时推出中央、地方两级金融监管体系，将非正式金融纳入地方金融管理范畴，既充分赋予非正式金融合法地位，又对其组织形式、财务制度、经营业务范围、市场准入与退出机制，进行充分的合规管理。
外力推动：发挥正式金融的引领作用。正式金融无法包打天下，但却可以发挥明确的政策引导和市场主导作用。在国家政策支持下，正式金融可以有效降低农业自然风险和市场风险，提高农业生产比较效益。通过国家的税费补贴等措施，落实“三农”贷款相关税收扶持政策，解决金融投入成本与收益不对称的问题，改变农村资金利用的高风险、低收益格局，使农村获得比城市更为优越的信贷条件。为满足农村金融需求，正式金融要依据因地制宜和灵活多样的原则，结合不同经济发展阶段地区的要求，利用互联网等技术平台，探索创新符合农村实际的抵押物。加强信用环境建设和金融基础设施建设，建设农村信用体系，建立农村支农贷款与保险相结合的金融机制，为农村金融业务的开展奠定良好的基础。
里应外合：正式与非正式金融的垂直合作。非正式金融的“里应”，与正式金融的“外合”，是乡村垂直合作金融体系形成的核心。监管部门应降低农村金融市场的准入门槛，促进正式金融利用其资金、风险管理、技术研发优势，与非正式金融的内生金融机制优势相结合，形成转贷平台和利益共享的分享机制，促进农村金融组织的多元化发展。鼓励正式金融走出多元目标困境，进行多任务委托代理的分类管理。通过打通融资通道，推进正式金融与非正式金融组织进行合作和互补，建立农村非正式金融与正式金融开展合作所必需的登记、咨询、拆借等金融基础设施，形成正式部门对非正式放贷人批发，非正式放贷人再向农村信贷需求者零售的金融供给模式，降低正式金融的运行成本，并通过建立存款保险体系来防范和控制风险，以此形成正式的政策性金额、商业性金融、合作性金融与小额贷款组织，以及非正式金融组织分工协作的垂直合作金融体系。
【本文作者分别为中国人民大学农业与农村发展学院教授，中国人民大学农业与农村发展学院硕博连读生；本文系中国人民大学科学研究基金研究品牌计划（15XNI009）“建设农村普惠金融体系研究”成果】
责编：蔡圣楠 / 董惠敏