实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代“三农”工作的总抓手。2018年2月4日，中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，即2018年中央“一号文件”。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022）》，对实施乡村振兴战略第一个五年工作作出了具体部署，其中明确提出，要加大金融支农力度，健全金融支农组织体系，发展乡村普惠金融，健全适合农业农村特点的农村金融体系，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。
实现乡村振兴战略所提出的“农业强、农村美、农民富”目标离不开金融体系的强力支持。乡村振兴，产业兴旺是重点。服务实体经济、有效配置金融资源是金融的本质。进一步推进农业供给侧结构性改革、助推一二三产业融合、发挥农村新产业的新动能，需要一个有效运行的金融市场体系。土地流转、农业现代化、新业态的培育等农业供给侧结构性改革的关键环节都需要与之相适应的金融服务方式创新的支持。设计合理的金融产品与服务是管理市场风险的重要手段，它将为农民增收保驾护航。金融体系要发挥其配置资源、管理风险的核心功能，唯有创新。金融服务方式创新既是满足乡村振兴过程中不同利益主体金融需求的需要，也是进一步推进农业、农村市场化改革的必然要求。
与城镇地区的金融市场面向工商业或城市居民不同，农村地区的金融市场有其特殊性，实施乡村振兴战略时应考虑并重视这种差异性，采用“一刀切”的监管办法显然是行不通的。农村金融是一个由商业性金融、合作性金融和政策性金融组成的多层次体系，这三类金融“瞄准”了不同的市场细分领域。对此，亦应采取有差异化的金融监管措施。
2018年“一号文件”明确提出，要坚持农村金融改革发展的正确方向。正确方向是指，所构建的适合农业农村特点的金融体系要能更好满足乡村振兴多样化金融需求。为此，可将农村金融改革的正确方向理解为市场化、严风控和可监管。针对把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，可将重点领域理解为现代化农业，薄弱环节理解为边远地区和弱势群体的金融服务问题。以下，将从创新、普惠和监管三个维度对2018年“一号文件”及《乡村振兴战略规划（2018－2022）》中农村金融部分内容谈一些认识与体会。
强化金融服务方式创新
强化金融服务方式创新，首先应坚持并推进市场化。让价格机制在金融资源配置中发挥更为有效的决定性作用，其核心是对风险进行定价，利率自由浮动，更为充分反映供求关系与风险水平。农村金融体系是竞争性的，应发挥其筛选项目和管理风险等手段所具有的导向性作用，找出效率更高、更有竞争力的融资项目，尽可能地在农业生产经营领域避免资源错配，特别应避免将资源配置到低效的行业或项目。在这个方面，新型农业经营主体如龙头企业、合作社及种养大户等想要得到金融支持，就必须考虑自身所需要融资的项目在整个市场资源配置中的效率和竞争力。进一步推进市场化之于供给方而言，就是要完善相应的金融产品与服务手段，努力提升自身的风险定价能力，提高融资效率并在竞争中降低融资成本。显然，以往那种不按市场规律来办农村金融的思路及行为不仅“切断”了将农业的盈利性、效率和竞争力与高效优质金融服务结合起来的可能性，而且也忽视了风险定价与风险管理之于农业提质增效的决定性意义。从过去的实践发展来看，那种试图干预金融资源“价格”的做法，不仅会导致融资效率低下，而且极容易在农村金融体系中滋生道德风险及腐败等问题。
强化金融服务方式创新，出发点是把握金融需求的新变化。农业经营方式转变及农村新型经营主体的大量涌现对农业金融提出了新的需求，这与过去以小农为主的融资需求形成了明显的区别。具体而言，现阶段农业金融需求具有以下特点：第一，农业融资需求大额化、商业化明显。与小农不同，新型农业经营主体的经营规模较大，经营所需资金数量大，平均融资额度更高，其盈利水平也较高，愿意接受商业化的市场利率。第二，农业融资需求长期化突出。新型经营主体的融资除了用于日常经营周转外，还将一部分用于固定设施等基础性投资，产生中、长期的融资需求，这类需求迫切需要涉农资本市场以及多元化资金募集方式（包括与银行、保险机构、金融资本、券商等合作）来满足。第三，农业融资需求更加个性化和多元化。新型经营主体的金融需求在期限、数量、品种上都呈现出较大差异，需要金融机构在新的生态场景下提供更为便利的个性化金融服务。这些新变化表明，现代化农业融资不再是一个简单的资金短缺问题，而是要借助现代金融市场体系更好地管理农业风险的问题。强化金融服务方式创新就是要捕捉、把握农业生产经营结构的调整及其融资需求的变化，并努力“匹配”这种调整与变化。
金融服务创新要抓关键和重点。长期以来，农村金融市场的失灵问题被归结于信息不对称以及高交易风险和高交易成本，最为人所诟病的就是小农户缺乏银行认可的抵押担保品。对金融机构而言，聪明和务实的做法就是金融服务创新应牢牢锁定融资项目的还款能力，金融产品与技术的创新都应为“搞准”和“控制”融资项目的现金流服务。具体到农业或涉农的二三产业，在农业产业链金融模式、基于土地或农机具等的抵（质）押贷款模式的基础上，金融服务方式创新应更多关注于融资项目的未来现金流，夯实还款能力。
在这方面，首先，需要创造性地将城商行已普遍使用的面向小微企业的IPC技术和信贷工厂技术引入农业或涉农领域，这种将“软信息”硬化的思路将是改善农村地区缺乏有效信用评估基础的突破口。基于新的业态和产业链条，乡村振兴战略要求商业性金融机构能够创新面向“三农”领域的信贷风险定价技术。其次，农村金融服务创新必须要“啃下”抵押担保缺乏这个硬骨头。新型农业经营主体融资难或融资渠道不通畅的一个症结就是缺乏抵押担保。结合近期各地的实践创新来看，借助农村一些特定组织形式（如合作社）扩大抵押担保品的范围，如将一些之前银行不愿意接受的农业生产资料和生产工具变为可接受的，能够有效增加担保合约与机制的甄别与监督、促使合约实施功能。在合作社范围内，担保合约有助于防范变更贷款用途、监督成员努力程度、把握融资项目的未来现金流情况。担保机制创新之所以如此重要，是因为担保在融资渠道拓展及创新过程中发挥的是监督作用，有效防范了农业和小农贷款中最难防的道德风险问题。
金融服务创新要强调多管齐下。农村金融需求不仅表现为信贷需求，即通常大家所讲的银行贷款需求，还有保险、理财、股权融资等需求。优化资源配置和管理风险，不仅要发展以银行为主的间接融资体系，还要积极促进信贷与保险等的融合发展，以及农业资本、期权、期货市场发展。一方面，农业供给侧结构性改革、农业提质增效、农业适度规模化发展需要信贷、保险、担保等多种金融产品相互配合，单纯信贷类产品已被证明难以有效管理农业生产经营及融资过程中的风险。2018年“一号文件”再次强调，稳步扩大“保险+期货”试点。例如，农产品期货价格保险通过保险产品和期货工具的结合，能帮助农户分散农产品市场价格波动风险。另一方面，农业现代化发展以及一二三产业融合，需要扩大融资范围，提升竞争力，单纯依靠间接融资如银行或保险公司已独木难支，应积极鼓励涉农企业入市，深入推进农产品期货期权市场建设。
金融服务创新要积极发挥数字金融与金融科技的技术优势。农村金融市场供求双方衔接困难，除了风险大和硬信息及抵押资产缺乏，还存在获客成本和数据调查成本以及数据传递成本高的问题。近年快速发展起来的数字金融（以蚂蚁金服和京东金融为代表）为解决这个问题指明了一个方向：金融服务方式创新要积极利用互联网、计算机和大数据等新技术，提高信息精准度和传递效率，降低获取客户信息的成本，提高授信和风险管理的效率。其中，利用数字技术特别是移动终端和大数据技术，数字金融、线上线下结合等方式硬化软信息，“盘活”农村信用信息，精准提供有个性的金融服务，将有助于缓解普通农户和小微农村企业的融资难问题。
金融服务创新要改善评价标准。已有评价侧重于从需求入手，多以是否支农和服务小微为标准。这个标准忽视了对整个金融体系融资效率乃至资源配置效率的评价，因为金融服务是否“对准”农业和小微企业并不等同于金融资源是否配置到最有效率的项目上去。在这个问题上，要兼顾供给与需求两个方面，即要将支农、服务小微与金融机构盈利统筹起来，其中应强调从金融机构角度尤其是融资效率和融资成本出发来审视农村金融服务创新。可以说，不考虑融资效率和融资成本的金融服务创新不是真正的市场创新，也不是可持续的。只有兼顾了供给方面，才能从比较的视角来审视所考察的具体金融服务创新案例的市场逻辑以及这种创新是否有竞争力，是否比已有或同类服务模式更有效率。
普惠金融重点要放在农村
2018年的“一号文件”强调“要放在农村”，言下之意，部分边远农村地区和农村贫困群体的金融服务可得性仍未得到妥善解决。解决这些边远的农村和弱势群体的金融服务问题，就是要推进普惠金融发展，提高金融服务的覆盖率、可得性和满意度。所谓普惠金融，就是指以可负担的成本为有金融需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，特别是那些边远地区和弱势群体。乡村振兴战略为完善农村普惠金融体系指明了方向，应将普惠金融这种理念具体落实到组织载体和有针对性的普惠金融产品与服务上。
发展农村普惠金融，要找到合适的组织载体，避免空谈情怀和理念。有关普惠金融的讨论通常涉及如金融基础设施的最后一公里问题、商业金融机构的社会责任等，而有关具体如何落实则涉及不多。针对落后地区和弱势群体的普惠金融要落地，关键是要有组织这个抓手，要通过具体组织提供普惠金融服务，否则就是空谈。合作金融是普惠金融体系的重要组成部分，合作金融组织尊重贫困群体的金融发展需求，是落实普惠金融的关键组织载体。在一些缺乏正规商业性金融服务的边远地区，合作金融组织通过成员经济产权关系来管理风险，有效、低成本地解决了成员之间的资金融通问题。展望未来，探寻服务成员、风险可控并监管有效的合作金融组织模式仍任重道远。
发展农村普惠金融，需要政策性金融发力。相比其他经济领域，普惠金融的特点决定了市场机制在其发展过程中更有可能“失灵”。在这种背景下，政府需要发挥应有作用以改善市场失灵。可以说，普惠金融是政策性金融的主战场。2018年“一号文件”指出，要把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。对此，国家开发银行和国家农业发展银行应在金融扶贫方面发挥更大的作用。同时，政策性金融、合作性金融和商业性金融需要齐心协力优势互补，共同探寻一些公益性金融项目，培育贫困群体更好地适应市场。
发展农村普惠金融，还应和新时期农村地区其他相关制度改革相配合。具体而言，农村地区的“三权分置”和农村集体资产改革，贫困群体的土地流转权及其所拥有的集体资产份额是能够成为“设计”相关金融产品合约的物质基础和风险把控点。
发展农村普惠金融，必须插上数字和互联网等信息技术的“翅膀”。要借助新的信息技术和互联网，针对贫困群体的经济活动及其特点设计金融产品与服务，更好地降低贫困群体获取金融服务的交易成本和风险。在这个方面，数字化手段可以低成本地获取信息和传递信息，有利于拓展金融服务和管理金融风险。通过分析贫困群体的生产、生活相关数据，数字化手段可以精确地提供额外的、特定的金融服务。
改进农村金融差异化监管体系
与城市金融监管相比，农村金融监管水平还有待提高。乡村振兴战略对农村金融监管提出了更高的要求。农村金融体系所包含的内容和组织较多，除了商业性金融、政策性金融和合作性金融三大主力之外，涌现了一大批新型农村金融机构，如互联网金融公司等。金融服务乡村振兴的能力和水平依赖于分工合理、激励相容的农村金融差异化监管体系。监管的对象是金融机构的风险管理行为，其核心就是与风险管理行为相对应的资本金管理。所谓差异化，不仅指与对城市地区金融机构的监管不同，还指农业、农村内部，对农村商业性金融、合作性金融和政策性金融在监管思路、重点和方式上应有所区别。
商业性金融监管应加强经济资本管理，强化资本充足性。针对不同的商业金融机构，应探索不同的监管方式，而不能只实施同样的监管政策。对于农村金融业务较多的机构，应该给予一定的激励和扶持。此外，对一些涉农较多的金融机构也不能将其作为一个纯商业机构来进行绩效考核。
合作性金融监管同样遵循资本金管理思路。作为成员所有、由成员出资的组织，其放贷资金由成员提供。与商业金融一样，资本充足性同样是其监管的重点。不仅如此，还应该关注组织成员权利和风险责任是否对称。2018年的“一号文件”中农村金融部分未提及农民信用合作的原因之一，就是各方对合作金融组织监管问题还存在较大分歧。合作金融监管应关注以下三个重要方面：第一，监管其放贷行为是否有充足的资本金作为风险管理的基础，这是因为合作金融发放的贷款是以成员的股金作为抵押担保的；第二，监管其内部治理机制是否健全和合理，避免因决策权集中而导致的风险积聚问题；第三，监管成员之间的交易关系，因为合作金融发展了新型的担保或抵押关系，如利用成员之间的交易关系、现金流或订单做为抵押。
政策性金融监管应强化资本金管理。“三农”领域的政策性金融存在资本金缺口等监管困境。与商业银行相比，政策性银行过去在资本充足率方面缺乏明确标准，没有资本金做压舱石的政策金融业务就显得“很政策”，但其金融色彩弱化了很多。理论研究和实践发展证明，对政策性银行资本充足性进行监管十分必要，这是保障政策性金融业务经营安全，防范金融风险的重要手段。以前最担心的政策性业务忽视盈亏、盲目扩张规模等问题，现在可以通过资本约束加以解决。在这方面，政策性银行要确立以资本充足率为核心的约束机制，以仍存在资本金缺口的中国农业发展银行为例，其发展方向就是要完善风险补偿机制和资本金补充制度。
互联网金融监管应慎重，要区别对待。首先，数字金融或数字化普惠金融，特别需要注意其中的信贷决策逻辑。很多时候，数字金融与“数字”“人工智能”有关的部分，仅仅是提高了信息的准确性、传递效率和降低了获客成本，但并没有给出信贷决策的具体逻辑。在这个方面，不能只将眼睛盯在技术的先进性上，而忽视了运用这些技术的金融模式的运行逻辑、风控点及监管难点。在农村金融领域，要重视互联网金融和电商金融等的运行逻辑，多问问它们瞄准特殊细分市场、缓解融资约束的手段和条件是什么。这一点适用于大数据金融之于小微企业融资问题的分析，大数据金融破解农村居民消费性融资需求难问题，主要依靠的是基于大样本数据的统计概率模型。那么，这样的技术同样适用于小企业或新型经营主体的生产投资性需求吗？其次，不同类的互联网金融模式应采取不同的监管思路：与间接融资相关，如涉及资金杠杆的，都应按照银行类有针对性地进行监管；与直接融资相关，可按照资本市场监管的相关操作来执行。特别是，应针对其具体业务流程和风险特征，尤其是资金流向制定相应的监管措施。最后，要重视互联网金融或数字金融特有的风险及其来源，数字化金融的风险主要与操作和技术有关，如数据的传输和处理会存在各种风险，这一点和商业银行经营管理里的操作风险相似。
【本文作者为浙江理工大学经济管理学院副教授】
责编：赵博艺 / 李 懿