【摘要】为了在基层治理中更好地贯彻监督执纪，促进基层治理现代化建设，提高广大基层党员干部的积极性、能动性，亟需在加强基层监督执纪的同时，坚决地推进基层激励创新机制、容错纠错机制、权益保障机制、干部培养机制以及县乡体制机制的深化改革，以期构建制度体系协同、制度绩效互强的基层现代治理体系。
【关键词】基层治理 监督执纪 激励保障 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
党的十八大以来，党风廉政建设取得了历史性成就，各项管党治党制度创新协同推进。其中，监督执纪“四种形态”的推进运用，促使基层的政治生态、领导作风、干部行为发生巨大优化，有力地推动了基层社会各项事业的全面发展。但取得成绩的同时，可以发现，在基层，一些干部庸政、懒政、不作为、创新活力不足、主动性不强等问题依然存在，甚至在当前扶贫攻坚、乡村振兴任务艰巨、压力较大的情况下，一些基层党员干部改革创新和奋发作为的主动性、积极性、能动性反而出现了减弱的苗头，这给我国基层治理现代化建设带来了隐患。因此，为了更好贯彻监督执纪，在加强干部思想教育的同时，应该更加关注制度机制改革创新，形成监督执纪与激励保障协同共进、干部遵纪守法与创新作为良性互动。
监督执纪与激励创新协同共进
从全国各地调研中反映的情况来分析，当前基层干部压力较重，主要来自两方面。一是任务繁重的压力，根据我们的调研，这是基层干部普遍反映的问题，特别是随着扶贫攻坚、乡村振兴的加快推进，各项基层工作都是以“时间表”的形式“倒逼完成”。乡镇的主要领导，每人一般都具体负责十几项工程和任务，而无论哪项工程任务，都与上级领导部门签订了“项目责任书”，不能有任何的时间拖延和质量瑕疵。可以说，基层党员干部承担了较重的工作压力，其中一些干部甚至产生了“畏惧作为”的不良情绪。二是问责追责的压力，这种压力本是监督执纪在基层大力推行后形成的良好局面。压力之下，基层干部在党性原则、政治意识、遵纪守法、廉洁行政等方面自觉性高度提升。但同时，有的干部却滋生了“怕担责、怕追责”的情绪和压力。
可见，基层干部反映的这些问题是真实存在的，这就要求在加强监督执纪、遵纪守法的制度约束同时，必须同时加强激励创新、奋发作为的制度激励，在干部考核评价机制、选拔任用机制等方面推进改革，尽快形成鼓励基层干部“大胆创新、勇于作为”的制度机制，保证基层干部既能遵纪守法、廉洁自律，又能积极能动、奋发作为。
监督执纪与容错纠错协同共进
2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，再次重申了习近平总书记强调的“三个区分”：“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”这为“容错纠错”机制的推行指明了方向。
但在基层的改革创新中，如何保证“容错纠错”的机制落实到位，并能使其与监督执纪的“四种形态”协调不悖，还需要在“实施细则”方面深化细化。如在省市对县区、县区对乡镇的容错纠错中，如何结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况，真正落实甄别“三个区分”，对该容错的大胆容错，不该容错的坚决不容。这些都在考验着省、县、乡三级政府的权力关系和责任担当。还有，对于给予容错的干部，其后怎样选拔任用？上级领导出现了“容错错误”时，又怎样给予追责和处罚？容错纠错的机制运行，如何保证其公开公正合法？这些问题都需要在基层实践中加以进一步探索和完善。在扎紧权力监督的制度笼子的同时，大力激发改革活力、拓展创新空间，推进监督执纪机制与容错纠错机制的制度协同，增进制度绩效的互动互强，是改善基层治理亟待推进的紧迫需求。
监督执纪与权益保障协同共进
监督执纪“四种形态”在基层的全面推行，体现了党风廉政建设中，“治病”与“救人”、“惩前”与“毖后”、“严管”与“厚爱”的统一，特别是第一种、第二种形态的广泛使用，更使绝大多数党员干部得到组织的“关照”和“提醒”。与此同时，为了更好地保护和支持广大基层党员干部，更好地激励干部担当责任和勇于创新，我们也需要用制度机制保证干部权利、维护干部权益。
近几年来，在加快推进精准扶贫、乡村振兴的大局中，基层干部直面上访维稳、征地拆迁、公共安全和利益调节等矛盾冲突，责任和压力日趋加大。但其自身的权利和利益却无更多的制度保障。体现在以下方面：其一，法定休息时间得不到保障，基层乡镇干部“加班加点”，休息时间无法保障，已是公认的普遍事实，“白加黑、五加二”，“星期六保证不休息、星期日休息不保证”，便是基层的普遍呼声。其二，工资待遇低下，基层干部待遇偏低，也已呼吁多年，特别是中西部贫困地区，一个乡镇一般年轻干部，工资在3000—4000元左右，而乡镇书记镇长，工资也就在5000—6000元左右。而除工资之外，基层干部很少有其他的福利补助。其三，身心焦虑疲倦，基层干部“亚健康”状态普遍存在，工作任务的压力、问责追责的压力、养家糊口的压力，正在摧残着基层干部的身心，甚至个别干部不能及时排遣压力，患上“抑郁”和“失眠”等病症。
监督执纪的制度约束和警示，更多地体现着对基层干部的“严管厚爱”，是“负向激励”的制度约束机制，但同时我们的基层也亟需制定实施保障干部权益的“正向激励”，用“负向激励”与“正向激励”的协同合力，才能更好激发基层干部勇担责任、创新改革。
监督执纪与干部培养协同共进
基层干部后继乏人的状况，优秀合格人才缺失，也是多年来基层干部的普遍呼声，这在中西部贫困地区表现得更加明显。体现在几个方面：一是“进不来人”，由于基层工作的艰苦和任务的繁重，报考基层公务员的人数较少，尤其是那些老少边穷地区的岗位常常无人报考。年轻人才大量涌进大中城市的趋势不可逆转，畏惧基层、畏惧乡村、畏惧贫困地区，成为基层乡村难以吸引优秀人才的重要原因。
二是“留不住人”，迫于就业压力而暂时进入基层的年轻干部，也是把基层乡村作为“暂栖之地”，一有机会，也是极力通过考研、调离、经商等方式，急切地离开乡镇基层。各地年轻干部普遍反映，不但工作任务重，责任压力大，工资待遇低，而且基层偏远乡镇，年轻人连对象也找不到，更不用说“扎根基层”了。还有对年轻干部来说，“晋升渠道”的不畅，发展空间狭窄，也是“留不住人”的重要原因。
三是“培养人难”，年轻大学生进基层乡镇，首先有行政编与事业编的区别，两者比例一般在2:1之间。基层事业编人员，与行政编人员，“干的是一样的活”，但待遇却有较大区别，晋升也有不少限制，如乡镇“七站八所”的事业编人员，其最高的职务也就是一个“股级”。我们在调研中了解到，中部一个乡镇的财政所所长，20多岁已经干到其职业的“最高职务”，因为“股长”已经“到顶”，如不调走就再无“晋升”希望。其次，在乡镇基层，无论是行政编还是事业编人员，都在“超负荷”的负重状态，根本再无任何时间外出培训学习。而且，越是年轻的干部，担负的工作任务越重。西部一个乡镇扶贫办的90后干部，“一年几乎没有出过门，整天都在电脑上填写各种报表和数据”。年轻干部普遍抱怨，“别说外出参加学习培训了，连谈恋爱的时间都没有了”。
监督执纪的制度约束要在基层长久发挥作用，需要考虑如何让其与干部培养选拨的制度机制相协调、相配套，这将是保持基层干部队伍优良稳定的制度基础。
监督执纪与县乡体制改革协同共进
现行的监督执纪“四种形态”的运用，在基层政府中，主要体现为县级党委政府和县监察委员会对下属的乡镇干部进行“问责追责”，然而，如果不注重问责的方式方法，只“单向加码”，很可能会日益加重乡镇基层干部的责任压力和焦虑情绪，影响其开拓创新。
有一种情况：有一些县级部门不能以身作则、敢于担当，真正带头引领发展，而是利用监督执纪的“单项加码”给乡镇政府 “层层加码工作任务”，“层层推卸工作责任”。甚至只注重召开会议、部署工作、与乡镇领导签订责任书，然后，每月、每季度、每半年、年终，不断地到乡镇和村中验收考核，对其考核的每项工作进行“量化打分”，对其检查中发现的失误错误进行“问责追责”。而乡镇政府几乎承担了所有的基层任务和工程，不但是其具体的实施者，还是其实施责任的最终承担者，从精准扶贫、信访维稳、计划生育，到群体事件、森林防火、交通事故，从环境治理、道路建设、城乡卫生，到教育医疗、住房安居、社会保障等，几十个大项、几百个小项的各种各样的任务和责任都压在了乡镇基层干部的身上，最终的责任追查的“板子”也都要打到基层干部的身上。我们调研采访过的几个受到“警告”处分的乡镇书记，都是为了乡镇发展而稍有差错，就被追查“处理了”。而因为失误错误被“一票否决”“就地免职”的乡镇领导，在全国各地的调研中，也有所耳闻。
从以上可以看出，监督执纪“四种形态”的运用，在基层治理中，涉及复杂的县区与乡镇体制改革。只有进一步调整县、乡权力关系，理顺权、责、利的协调关系，改变乡镇政府“权小、责大、事多”的困局，推进乡镇“赋权扩能”取向的体制改革，才能在加强监督执纪的同时，充分调动基层干部改革创新的积极性和主动性。
需要重申强调的是，笔者的分析绝不是质疑监督执纪“四种形态”的运用，更不是否定党风廉政建设的重要性，也不是为基层干部的一些违纪违法行为辩护，而是为了在基层治理中更好地贯彻监督执纪。为了更快地促进基层治理现代化建设，提高广大基层党员干部的积极性、能动性，就亟需在加强基层监督执纪的同时，更为坚决地推进基层激励创新机制、容错纠错机制、权益保障机制、干部培养机制以及县、乡体制机制的深化改革，以期构建制度体系协同、制度绩效互强的基层现代治理体系，从而推动基层治理的法治化进程。
（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导，“政治发展与国家治理”项目首席研究员）
【参考文献】
①《中国共产党党内监督条例》，新华网，2016年11月2日。
责编/谷漩 美编/史航
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