【摘要】与第二次世界大战结束以后历任美国总统不同，特朗普总统醉心于退出、攻击甚至摧毁一些各国都支持的国际规则或者制度安排。从建构规则到颠覆规则，美国正在用远期损失换取短期获益。特朗普或许在筹谋第二任期，而更多的美国人在思考特朗普之后的美国走向何方，世界又将怎样。
【关键词】美国外交 颠覆规则 特朗普政府
【中图分类号】D518 【文献标识码】A
无论是竞选期间还是当选以后，特朗普都展现出迥异于第二次世界大战结束以后历任美国总统的世界观和方法论。特朗普总统与其他美国总统的最重要区别在于，其他总统致力于建构、维系自1945年起逐步建构并维系的各种国际规则、规范和制度，而特朗普则醉心于退出、攻击甚至摧毁一些各国都支持的国际规则或者制度安排。
奥巴马“建群”与特朗普“退群”
远则不论，比较特朗普总统与前任奥巴马总统，足见二者的重大区别。奥巴马执政时期，美国的官方文献如《美国国家安全战略报告》中“领导”（Leadership）或“引领”（Leading）是关键词。奥巴马政府相信，美国需要与他国协调合作以实现共赢，其安全繁荣与全球形势息息相关。
特朗普执政以来，“美国优先”（America First）是其内外政策的灵魂。在就职演说中，他毫不讳言：“从此刻开始，一切将美国优先。”美国将奉行两条原则：“买美国货，雇美国人。”“让美国再次伟大”（Make American Great Again）是特朗普的竞选口号，更是他的执政目标，这个词汇及其缩写（MAGA）自2016年迄今在特朗普须臾不可离开的推文中出现400余次。“美国优先”意味着其他国家就要靠后，“让美国再次伟大”意味着可以无视其他国家利益。特朗普总统的逻辑在其言辞与行动中充分展示，他眼中的世界是霍布斯式的“自然状态”，“丛林法则”是其信条，他不是追求双赢，而是追求美国赢。
与奥巴马政府强调多边合作、倚重现存国际机制或者建构新的合作平台、通过扩大“朋友圈”应对共同威胁不同，特朗普政府则更强调单边主义和独断专行。入主白宫后，特朗普再也不提核安全问题。与此同时，他称《巴黎协定》“对这个国家是一个灾难”，随后宣布退出这个历经多年谈判达成且几乎所有国家都签署的治理气候变化的协议。特朗普认为跨太平洋伙伴关系协定（TPP）“对美国来说是一个糟糕的协议”，因而在就任总统后立即宣布退出该协议。不仅如此，特朗普政府还认为世界贸易组织对美国“不公平”，甚至威胁退出，尽管目前美国并没有付诸实施，但在经贸领域所采取的基本政策已经背离了世界贸易组织的通行做法。此外，特朗普政府还以“对以色列持有偏见”为由宣布退出联合国教科文组织，以“损害美国主权”为由宣布退出由联合国主导的《移民问题全球契约》制定进程。
对于延宕多年的伊核危机，奥巴马政府选择谈判解决，推动欧盟三国和中俄两国在伊核问题上开展协调与协作，满足伊朗的合理要求，经过艰苦谈判终于达成伊核协议。这份虽然并非十分理想，但在现实中唯一可行的决议降低了伊朗从事核武研发的风险，减少了中东地区军备竞赛的可能。国际原子能机构的视察与核查认为伊朗认真执行了该项协议，甚至以色列情报部门也认为伊朗并没有违背协议。尽管如此，特朗普总统仍然声称该协议单边有利于伊朗，对美国非常糟糕，因此需要放弃。2018年5月8日，美国宣布退出该协议并将重启对伊朗制裁。8月7日，美国对伊朗非能源领域祭出新制裁，特朗普表示这是“前所未见的最严厉制裁”，并警告道，任何同伊朗做生意的人都无法与美国做生意。8月16日，美国专门成立了“伊朗行动小组”负责对伊朗施压。此外，美国已于11月5日重启对伊朗的原油制裁。
美国偏好对他国大谈“国际规则”，但自身的践行却不尽如人意
美国与国际规则或国际秩序的关系是理解美国外交政策的关键。现存国际秩序源自于第二次世界大战结束以后，大致包括联合国这个世界政治架构、国际货币基金组织和世界银行这两个国际金融机构、后来演变成世界贸易组织的关税及贸易总协定这个世界贸易协议，当然也包括因为冷战对峙而缔造的两大阵营界线分明的安全制度安排。冷战结束后，两大阵营壁垒消除，苏联主导的华约组织解散，美国主导的北约以及其他双边同盟仍得以存续。此后，各国大致遵从同一套政治、经济、金融规则，这些规则对冷战结束后世界各国的经济繁荣和地区稳定作出了重要贡献。冷战结束后，美国成为现存国际规则的重要角色，常以秩序守护者自诩。
然而，美国与国际规则的关系却显得纠结而复杂。美国曾是多项多边乃至全球规则的重要推手，但却选择不加入或者有选择地遵守某些规则。例如，为限制其他国家通过核试验提升核武器能力并防范核武器扩散，在美国推动下达成了《全面禁止核试验条约》，而其自身却在1999年第一个拒绝批准条约。迄今已有183个国家签署该条约，其中166个国家完成了批约程序，但美国仍然没有批准该条约。又如，美国参加了1973年到1982年的联合国海洋法会议，也参加了1990年到1994年间关于修改条约的后续谈判。迄今已有168个成员加入《联合国海洋法公约》，150个成员批准该条约，但美国仅在1994年签署条约但一直没有批准该条约。虽然如此，美国仍然时刻援引该条约批评其他国家在海洋问题上的政策立场，并用该条约为美国舰机在他国附属海域的抵近侦察辩护。再如，在印度核问题上，美国推行“翻手云覆手雨”的政策。1974年印度进行所谓“和平”核爆炸，美国因担心印度研发核武器而倡导成立核供应国集团，加强核出口管制；几年后美国通过《1978年核不扩散法》，禁止将美国的核材料和反应堆转让给像印度这样不接受全面保障监督的非核国家。1998年5月，印度进行数次核试验，成为事实上的核国家，美国在对印度进行短暂制裁后，开始推动与印度开展民用核能合作。为达此目的，美国推动核供应国集团的各成员国为美印核合作“开后门”，此举获得成功后则进一步推动印度加入核供应国集团。这些举动很难让人相信，美印核能合作没有隐含更大的地缘安全考虑。
美国偏好对他国大谈“国际规则”，但自身在践行国际规则方面却不尽如人意，甚至显得任性随意。在奥巴马执政的八年期间，美国一方面强调其“领导地位”或者“领军作用”，另一方面为“国际规则”代言。为了建构新的规则，奥巴马政府不遗余力推动TPP谈判、达成巴黎协定和伊核协议。如今，一场美国总统大选过后，这些美国“书写”的“规则”竟然被特朗普政府弃之若敝履了。
美国外交演变：从建构规则到颠覆规则
美国是现存国际秩序或者国际规则建构过程中至关重要的参与国家，也是该秩序或者规则的重要维护国家，如今特朗普政府则试图颠覆这些规则，是国际规则出了问题还是美国出了问题？
部分原因是国际规则的问题。现存国际秩序或者规则形成于第二次世界大战结束之后，在冷战两大阵营对立的时代挣扎存续，并在冷战结束后得以拓展。这些规则对于冷战结束以后世界各国的经济发展和地区稳定作出了非常重要的贡献，如推动经济全球化，几乎所有国家都从这些规则中有不同程度的绝对收益，因而越来越多的国家加入并遵从这些规则。然而，毋庸讳言，这些已有七十余年历史的规则正面临各种压力。首先，美欧主导建构的这些规则具有某种天然的冲动，即推广政治制度和经济发展形态的单一化。冷战结束初期，美国享受“单极时刻”，认定历史已经终结。美国随后推出的多份《美国国家安全战略报告》刻意强调“接触与扩展”（Engagement and Enlargement），因而才有后来的北约东扩和欧盟东扩，西方携冷战胜利的余威“攻城掠地”，不断拓展有形和无形的疆界，直到遭遇克里米亚危机。不仅如此，冷战结束后的二十余年中，美欧等国还进行了较多频次的“人道主义干预”，打了数场地区战争。这些战争在解决部分问题的同时制造了更多地区动荡。美欧这些行动不仅不容易获得广泛的国际支持，甚至会遭遇较为强大的阻力。其次，冷战结束后，冷战中形成的地区安全架构并没有随之终结，排他性的地区安排仍然在搭建无形的壁垒，包括美国在亚太地区多个双边军事同盟构成的辐辏结构的地区安全框架，以及美欧在欧亚大陆的北约组织。再次，形成于七十余年前的国际秩序或规则已经不能充分体现当今国际政治力量变迁与分布，诸如中国、印度、南非、巴西等新兴地区力量不断崛起，它们力主推动联合国改革，提高在众多国际机制中的发言权和决策影响力，而美欧等国在变革现存秩序方面姿态消极。因此，现存国际秩序和规则难免面临某些地缘政治多极化压力。
部分原因是美国出了问题。美国是现存国际秩序的重要推动力量，为此付出，并从中受益。如今国际秩序面临变革压力，而美国一方面不肯让渡空间，另一方面不愿意再为现存秩序的维系作出贡献。奥巴马执政时期，美国仍然希望发挥领军作用，因而推动各国为解决地区和全球问题作“增量”贡献，而特朗普政府则认为美国已经无法从现存国际秩序中受益，希望尽快摆脱这些约束，追求美国利益最大化。在特朗普的总统就职演说中，他描绘了一个难以置信的世界观：以美国工业为代价养肥了外国工业，美国军队承压的同时补贴外国军队，美国保护他国边界却无视本国边界，海外耗资数以万亿却让美国基础设施年久失修而衰败，帮助他国致富却让美国的财富、力量与信心式微，企业外迁而致美国工人失业。概言之，在特朗普总统眼中，所有国家都在剥夺美国，他需要对此作出改变，让美国从“兼济天下”回归“独善其身”。
由于美国迄今仍然是唯一超级大国，现存国际秩序或者规则的变革美国本应责无旁贷，然而，美国却寻求与所有国家谋利，以杀鸡取卵的方式实现所谓“让美国再次伟大”的目标，并采取简单化的、对抗式的办法处理与他国的争议，援引过时、老旧的国内法律与所有国家开展贸易战。以善做交易自许的特朗普总统执政一年半以来，目前只见美国颠覆规则和秩序，鲜有像样的、包容性的、双赢的秩序或者规则建构，显然，美国正以进攻性的姿态实现战略收缩，“丛林法则”取代共赢理念，国际社会几乎要回归“自然状态”了。
美国外交：特朗普政府之后
特朗普竞选、当选和执政引发国内诸多争议，特朗普的内政外交理念几乎撕裂美国社会，并制造了美国民主党和共和党内部的分裂。特朗普竞选期间，五十名曾经服务于尼克松到小布什等共和党政府并担任重要外交和安全职务的共和党大佬们联署了一份公开信，称“特朗普先生缺乏担任总统一职的性格、价值观和经验”，“他似乎缺少对美国宪法、美国法律、美国体制的起码知识和信仰”，“我们确信，入主椭圆形办公室的他将成为美国历史上最鲁莽的总统”，他会“将我国的国家安全和福祉置于危险境地”。另有75名在过去半个世纪中曾经服务于共和党和民主党总统的退休职业外交官联署公开信，称特朗普完全无法胜任总统和统帅一职。特朗普入主白宫后，“反特运动”依然开展得如火如荼。之所以很多人公开反对特朗普，是因为他们无法认同特朗普表达的外交安全政策理念，他们不能接受特朗普反对自由贸易、贬损盟友、侮辱邻国。他们认为在一个变动不居且日益危险的世界中，美国的领导地位不可或缺。他们对特朗普主张美国将退守本土、放弃领军地位大为不安。
2018年8月中旬，42名国际关系学者在《纽约时报》发表声明，称战后国际秩序催生了前所未有的和平与繁荣，美国在其中的领导作用至关重要，尽管美国为该秩序付出了代价，但美国从中获益良多；声明还谴责特朗普总统攻击或者颠覆这个秩序或规则的行为。截止到8月13日，已有572人联署该声明。
特朗普以反建制著称，他组建的外交安全团队难以成为掣肘其政策主张的重要力量，而其决策过程亦较少依赖传统的部门参与和跨部门协调，因此，特朗普总统治下的美国内外政策延续目前态势是大概率事件。
特朗普政府的外交政策同样给各国制造了种种忧虑。对美国的盟国而言，美国是否仍然是那个不可或缺的国家大可质疑；对美国的伙伴来说，美国捉摸不定、高度自利的政策让他们担心随时可能成为美国的“鱼肉”；对美国潜在的对手而言，美国在伊核协议上的作为已难让人相信与美国达成任何协议是可行的选择。
从建构规则到颠覆规则，美国正在用远期损失换取短期获益。特朗普或许在筹谋第二任期，而更多的美国人在思考特朗普之后的美国走向何方，世界又将怎样。
（作者为中国社会科学院美国研究所战略室主任、博导）
【参考文献】
①The White House, National Security Strategy of the United States, May 2010.
②The Joint Chiefs of Staff, The National Military Strategy of the United States of America: Redefining America's Military Leadership，February, 2011.
③Department of Defense, Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense，January 2012.
④Michael J. Mazarr et al., Measuring the Health of the Liberal International Order, Santa Monica: RAND Corporation, 2017.
责编/张忠华 美编/李月敏
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