党的十八大以来，我国加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，大力推动绿色发展，深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。但是，生态现状仍需攻坚克难，环境治理任重道远。改革开放40年来，我国经济、社会发展取得了令世界瞩目的成就，但也付出了十分沉重的环境代价。近期的统计显示，我国每年环境污染造成的经济损失约540亿美元，生态环境恶化导致的自然灾害和治理成本约占国民经济产值的5%，当前在环境领域的诸多问题已经对我国经济社会的高质量发展造成了极大的威胁。习近平总书记一直将绿色发展理念贯穿于治国理政思想之中，他在2018年5月全国生态环境保护大会上强调，“坚决打赢蓝天保卫战是重中之重，要以空气质量明显改善为刚性要求，强化联防联控，基本消除重污染天气，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁”。
党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，环境治理与经济、政治、文化、社会治理等有机联系，相互配合，成为国家治理体系的重要组成部分。十九大报告指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。生态宜居的环境是美好生活的必要条件，是当前人民群众的主要诉求之一。因此环境治理作为国家治理的一项重要内容，作为人民群众的热切诉求，对其治理的过程和成效进行评价具有十分重要的意义。
在这样的背景下，人民论坛测评中心以“环境治理能力测评”为主题，遵循了全面性、系统性、敏感性、可比性、可操作性和动态性六个基本原则，选取兼具代表性和可得性的主客观数据指标，开展测评研究，具体内容包括环境污染控制指数，环境质量指数，生态政治、文化、社会、经济等相关指数。其中包括生活垃圾无害化处理率、工业固体废物综合利用率、城市污水处理率、全年空气治理良好天数比例、城市区域环境噪声平均值、城市绿化覆盖率、人均公园绿地面积、公众对居住环境的满意度、节能环保占公共预算支出比例、万元地区生产总值能耗下降比例、单位GDP水耗、生态教育普及度、居民生态文明行为践行程度、公众绿色消费方式、公众参与渠道和程度、公众对环保政策满意度、公众对生态文明建设的成效评价等三十多项主客观指标。
环境治理测评体系的构建方法
人民论坛测评中心结合有关环境治理的数据指标、环境治理成效的相关文献所提及的指标，并参考此前建立的城市环境治理状况评价指标体系，坚持以最适宜的指标来尽可能地实现客观评价为导向，以及数据的可获取性基础上，构建了19个副省级及以上城市的环境治理能力评价指标体系。具体而言，该指标包括压力指标、现象指标和反应指标三个一级指标。
指标体系的建立
马克思认为“任何现象都会引起其他现象的产生，任何现象的产生都会由其他现象所引起”，因果联系是客观存在的普遍关系，同样适用于环境治理领域。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出“要推动绿色发展，从源头上防治环境污染”，进一步阐述了环境治理中污染防治，即环境污染原因的重要性。同时，唯物辩证法用普遍联系的观点看待世界和历史，指出世界上的一切事物都处于相互影响之中。人类行为不仅给生态环境造了压力和影响，同时，恶劣的环境也会反制人类，如大气污染可能造成呼吸道疾病、肺癌等的发病率和死亡率的增加。在事物的相互作用、相互制约中，人类的行为系统也可以通过反应，来预防和改善那些不利于人类生存和发展的环境状态。如控制污染源排放总量、推广清洁能源、汽油的无铅化、大力发展公共交通以及重新调整不合理的产业布局等。该理论模型运用了压力——现象——反应这一逻辑思维方式，目的是回答环境问题为什么发生、发生了什么和人类如何做这三个问题，该理论模型从人类系统与环境系统相互作用、相互影响这一角度出发，对环境指标进行分类与组织，具有较强的系统性。具体来说，包括以下三类指标：
压力指标：表征人类活动给环境造成的压力，即污染控制能力，是指城市对于污染环境的处理和治理能力；
现象指标：表征环境质量与自然资源状况，即环境质量维持能力，是指城市的生态环境质量或生态文明程度的高低；
反应指标：表征人类社会正在做什么以应对出现的环境问题，即环境治理支持能力，主要是指城市从政治、经济、文化和社会层面如何支持生态环境，以及如何应对环境污染的能力，如环保政策的执行情况、经济结构是否具有可持续发展特质，生态文明是否深入人心和公众的环境治理参与度高低等。
指标的无量纲化方法
为了增强测评结果的科学性和可比性，在对指标数据的选择和设定过程中，我们应用了此前测评研究中连续使用过的具有单调性和凸性特征的指数功效函数，对各三级指标数据分别进行了无量纲化和标准化处理。该功效函数的具体形式如下：
该功效函数中，d是量化后的得分，我们将其区间控制在了60－100之间，x是观测值，也就是各指标数据的实际统计值，xh是满意值，xs是不允许值。一般来说，正向指标满意值取各指标的最大值，不允许值取其最小值。逆向指标满意值应取其最小值，不允许值取其最大值。在操作过程中，经过功效函数的转换之后，就可将各市的指标数值全部转换为60－100之间的得分。
有必要指出的是，依据该功效函数所得出的结果是相对结果，前述指标数据的最小值和最大值会影响各城市环境治理能力的得分。也就是说，如果改变参与测评的城市样本量，可能会导致数据指标的最大值和最小值发生变化，其综合环境治理能力的最终得分也会发生变化。但是这并不会对原有各市之间综合环境治理能力排名顺序产生影响，也就是原有各市环境治理能力的先后排序将保持不变。
指数合成方法的应用
可用于合成的数学方法很多，比较常见的有加权算术平均合成模型、加权几何平均合成模型，以及加权算术平均和加权几何平均联合使用的混合合成模型。在这里，综合比较以上方法，且考虑到该模型算法相对于加权几何平均合成模型较为便捷，我们选用了加权算术平均合成模型。之所以采取加权算数平均而非几何平均，还主要鉴于加权平均考虑了个体在总体中的占有份额对均数的影响，即所谓的权重对均数的影响，更为科学合理。
副省级及以上城市总体状况分析
由于19个副省级及以上的城市各自所处的经济发展水平、城市定位和规模大小存在差异，本次测评采用了系统聚类分析，以各市经济发展水平、城市定位和规模等方面的相似性为标准，将19个城市分成了3组（见表2，P51），同一组内各市大致处于相同发展阶段。此次所使用的数据以19个副省级及以上的城市2016年统计数据为基础，划分依据主要涵盖城市经济发展水平，如人均地区生产总值、城市人口规模以及城市在所属省份中的定位等指标。
由上表可以看出19个副省级及以上的城市被聚为3类，每一个分类的市数分别是4、9、6，各组大致发展特征如下：
第一组：各城市的经济发展水平在全国范围内排名靠前，且在政治、经济、文化等领域具有突出的城市定位，都属于超大型城市。在19个副省级及以上的城市中，北京、上海、广州和深圳属于该类。
第二组：此类城市经济发展水平相对较高，除了直辖市外，城市都在所属省份内具有一定的经济战略地位，且都属于特大型城市。在19个副省级及以上的城市中，青岛、成都、武汉、杭州、南京、天津、重庆、西安和沈阳属于该类。
第三组：该类城市在19个副省级及以上城市中的人口规模相对较小，属于大型城市，人均地区生产总值排名相对较低。哈尔滨、宁波、长春、济南、大连和厦门属于该类。
处在不同发展阶段的城市不适宜以完全统一的指标体系去评价其环境治理能力。为此，文中一方面将同组别的城市尽量与同组成员进行横向比较，另一方面，本测评考虑了不同经济发展阶段的城市在环境治理上应当着重发展的方向，对不同组别的城市分别进行纵向比较，使测评结果更加科学和客观。
测评结果
综合环境治理能力状况
综合环境治理能力主要是指城市治理污染、维持生态环境，以及支持其环境治理的社会、文化、经济和政治等指标的能力，因此包括三大指标，分别为污染控制能力、环境质量维持能力以及环境治理支持能力。通过对各城市环境治理能力状况的指标计算可知，北京市（88.13）在第一组排名中位列第一，杭州市（84.51）在第二组位列第一，第三组中厦门市得分最高（85.83）。
北京市在第一组综合环境治理能力中排名第一。近年来，北京市在大气污染防治上所做的努力有目共睹，坚持能源清洁化战略，大力推进工业、生活领域压减燃煤，努力构建以电力和天然气为主、地热能和太阳能为辅的清洁能源体系，从多个维度和方向上治理大气污染。经过长期的实践和努力，2017年，北京圆满完成了“大气十条”下达的任务。2018年3月北京市印发实施《北京市蓝天保卫战2018年行动计划》，同年7月，优良天数比例超过45%，同比上升3.3个百分点。就空气质量来看，北京并非第一组内得分最高的，但是北京凸显出了较高的生态环境支持能力，综合运用经济、政策、社会号召、文化推广等手段推进生态环境质量改善。
第二组城市的综合环境治理能力排名中，杭州位列榜首。杭州作为“美丽中国”“两美”浙江建设的示范区，多年来践行生态环境保护理念，持续推进“五气共治”“五水共治”“五废共治”，打造“生态文明之都”。2015年杭州获得2022年亚运会举办权，2016年顺利举办G20杭州峰会，同年8月成为中国省会城市中的首个国家生态市，2017年杭州逐渐探索形成杭州特色的环保治理机制，出台了《杭州市建设全市域大气“清洁排放区”的实施意见》《杭州市党政领导干部生态环境损害责任追究实施办法（试行）》等重要文件。本次调查发现杭州排名靠前，主要源于其较强的污染控制力和生态环境支持力，如杭州的生活垃圾无害化处理率和工业固体废物综合利用率得分较高，杭州的经济发展具有较强的可持续性，水耗能耗低，对于生态环境的经济支持得分高，且杭州市民所体现出的文化宣传、社会参与以及对于当地环保政策的满意度在19个副省级及以上的城市中均排名靠前。
厦门市在第三组的综合环境治理能力中排名第一，主要是源于其较高的污染控制、环境质量维持和生态环境支持能力。厦门在三个指标中得分均比较靠前，而且厦门在水体污染、雾霾天气整治方面的成绩有很高的共识。具体数据显示：在19个副省级及以上的城市中，厦门市的全年空气良好天数比例最高，单位GDP水耗较小，以及公众对于厦门水体和空气质量的高度评价。十八大以来厦门市积极推进生态文明建设实践，2017年单位GDP能耗下降29.63%、水耗下降20.44%，环境保护投资占GDP比重则提高到3.67%，空气优良率达到99.2%，坚决打赢蓝天保卫战，宜居竞争力居全国前列，先后获评国家生态市、海洋生态文明示范区等称号。习近平总书记在2017年金砖国家领导人厦门会晤期间，盛赞厦门“人与自然和谐共生，是一座高颜值的生态花园之城”。
污染控制能力状况
通过对各城市环境污染控制能力状况的指标计算可知，深圳市（93.15）在第一组排名中位列第一，上海（91.77）紧随其后。武汉市（94.45）在第二组位列第一。第三组中厦门市得分最高（92.03）。
早在2000年，深圳市就成为全国第一批“生活垃圾分类收集试点城市”之一，近年来不断探索垃圾分类的模式。深圳对生活垃圾分类，从以往的鼓励为主转变为全面强制，垃圾分类减量以“源头充分减量，前端分流分类，中段干湿分离，末端综合利用”为工作思路，把生活垃圾强制分类作为一项系统工程来推进。目前，深圳市已经建成并运营了5座焚烧厂，实现每日焚烧16000吨的垃圾发电，将实现生活垃圾全量化的焚烧处理。深圳市不仅有较高的生活垃圾无害化处理率，其工业固体废物综合利用率也排名前列。2016年深圳市发布《深圳市固体废物污染防治行动计划（2016—2020年）》，提出要建立国内领先的固体废物全过程监管机制，安全妥善处置所有固体废物，增强固体废物处理处置能力。
武汉市在第二组内环境污染控制能力得分最高，主要得益于武汉有较强生活垃圾以及工业固体废物处理能力。武汉作为被列入先行实施生活垃圾分类的46个重点城市之一，于2017年12月全市生活垃圾分类工作正式启动。截至2018年7月，在全市14700余家单位（公共机构和相关企业）、112个试点街道、196个试点社区和229个行政村实施了生活垃圾分类。武汉市特别对湿垃圾收运和大件垃圾处置方面制定了切实可行的工作措施，对试点区域内分类出的湿垃圾必须进行分类运输和分类处理，严禁混装混运，同时加快推进大件垃圾末端处理设施建设，确保分类投放、收集、运输和处理工作规范运行。同时，武汉市加强一般工业固体废物综合利用，督促企业严格遵守《固废法》有关规定，建立健全工业固废污染环境防治措施。2016年武汉市一般工业固体废物产生量1205.37万吨，综合利用量1223.4万吨（含综合利用往年贮存量78.78万吨），处置量32.54万吨，一般工业固体废物综合处置利用率97.66%，在全国排名前列。
厦门在第三组排名第一，主要源于其较强的污水处理能力以及公众对其黑臭水体和空气治理情况的较高评价。目前，厦门建成8座集中式污水处理厂，日处理能力91万吨，污水提升泵站112座，污水干管上千公里。2017年，厦门城镇污水集中处理率达95.76%，超过创建全国环保模范城市、国家生态市等指标要求。当前，厦门正推进杏林、前埔、集美、同安、翔安等污水厂扩建项目，同时策划马銮湾再生水厂、迎宾再生水厂、西柯污水厂、航空北污水厂等一批污水处理厂新建工程。厦门市在《美丽厦门战略规划》的引领下，以“部门联动、全民参与、责任追究、分析预警、督办约谈”五大保障机制，提升空气质量，打造“厦门蓝”。
环境质量维持能力状况
通过对各城市环境质量维持能力状况的指标计算可知，北京市（85.51）在第一组排名中位列第一，广州（85.12）紧随其后。南京市（83.97）在第二组位列第一。第三组中大连市得分最高（86.86）。
广州在第一组中环境质量维持能力的测评城市中排名第二，得分紧随北京市，主要是源于其较高的全年空气治理良好天数比例，以及公众对该城市生态文明环境的良好预期。近年来，“广州蓝”越来越多、空气越变越好是很多广州市民的共同感受。2017年广州PM2.5浓度35微克/立方米，比2013年下降18微克/立方米，降幅达34%；PM10从2013年的72微克/立方米下降至56微克/立方米，降幅22.2%；空气质量达标天数较2013年增加34天。广州市一直致力于大气污染防治，全市319家“退二”企业中已基本完成关停搬转，煤炭消费总量从2012年的1987.36万吨下降至2016年的1489.21万吨；全面淘汰钢铁行业及电力行业落后产能，在全国率先推进燃煤电厂“超洁净排放”改造，在全省率先建立镇（街）园区环保监督检查员队伍，队伍总规模达2747名。广州市大力治理环境污染，多方位开展整顿，生态环境不断好转，令公众的生态良好预期也逐渐提升。
第二组中南京市排名第一，主要得益于其较高的城市绿化覆盖率、人均公园绿地面积。南京市一直着力挖潜增绿，扩大生态空间。截止到2016年，南京市建成环紫金山绿道等200多公里长的城市绿道，推进了绕城公路、绕越高速等18条总长720公里的进出城重要道路绿色通道建设，滨江风光带基本建成，提升了3800多个村庄的绿化水平，建设完成绿水湾、高淳固城湖国家湿地公园等一批湿地保护示范工程。2018年6月，南京市公布《南京市创建国家生态园林城市工作方案》。将全面提升全市生态文明建设水平，争创国家生态园林城市。
大连位列第三组环境质量维持能力的第一，不仅是由于城市绿化覆盖率较高，也源于其较低的城市环境噪声平均值。近年来，大连市相继出台了针对油烟、文化娱乐场所、城市社会生活等各类噪声污染防治的法规措施，大力整治噪声污染扰民现象。大连以绿色环保为标准，推进绿色建筑、绿色交通、海绵城市、城市绿网、美丽乡村等绿色城市建设，对景观、乡村、道路进行大规模绿化，实施了入海口生态绿化、滨海景观带绿化、森林公园建设等绿色工程，建设国家森林公园、湿地公园。截止到2017年，大连城市森林覆盖率保持在41.5%，林木绿化率达到50%，城市建成区绿化覆盖率为44.9%。
环境治理支持能力状况
通过对各城市环境支持能力状况的指标计算可知，北京市（91.64）在第一组排名中位列第一，杭州市（84.22）在第二组位列第一，第三组中厦门市得分最高（83.06），济南市（82.95）紧随其后。
第一组中环境支持能力得分最高的城市为北京市。北京市在19个副省级及以上城市中第三产业产值占地区生产总值的比例最高，超过80%，其以较强的经济实力支持生态文明发展，如相较其他城市，北京在公共预算中超过5%的支出用于节能环保。此外，北京通过转变经济发展模式、节能降耗，减低单位地区生产总值能耗和水耗，提高资源能源利用率。在第一组中，北京市的万元地区生产总值能耗下降比例排名较靠前，而单位GDP水耗的排名相对靠后。北京不仅表现出良好的经济支持能力，其文化、政治支持也得分较高。其中，在主观问卷中，超过六成的北京市民表现出较高的生态文明践行度。61.2%的北京受访市民在遇到“要把用过的废纸、饮料瓶、一次性饭盒之类的东西扔掉，但您却一时找不到垃圾箱”问题时选择“暂时拿着找到垃圾箱再扔”，64.71%总是或经常和身边人讲一些有关环保的知识。超过七成（75.3%）的北京受访市民对北京市环保政策的执行情况表示满意，约九成的受访者表示北京市的“生态文明建设”有效果，其中54.1%的受访者认为效果显著。
第二组环境支持能力得分最高的城市是杭州市。其较高的环境支持能力主要体现为城市经济的可持续发展、城市对生态环境的文化宣传、更多的杭州市民奉行绿色消费原则，以及对当地生态文明建设成效的肯定。具体来说：杭州市经济产值的能耗水耗都在19个副省级及以上城市中排名前列，其中万元地区生产总值能耗下降比例排名第二。在生态文化调查中，超过七成的杭州受访市民表示非常或比较了解杭州关于生态环境的文化宣传活动，并表示此类活动效果显著或较好。在对消费行为的调查中发现：约六成的杭州受访市民表示“在出行或旅游时会注意自己的行为去保护环境”，超五成的受访者认同“在条件允许的情况下，会多选择公共交通等绿色出行方式”。81.1%的杭州受访市民高度评价了杭州的生态文明建设，其中超过四成的受访者认为效果显著。
第三组环境支持能力得分最高的城市是厦门市，济南市在生态环境支持能力上得分排名第二，由于济南市在地理、经济结构等各方面和其他第三组的城市更具有相似性，因此济南市的做法有一定借鉴意义。济南市得分较高主要是由于在第三组中其节能环保占公共预算支出比例较高，此外，主观问卷调查发现济南市民在生态文明行为践行和绿色消费等文化社会支持领域得分较高。具体来说：55.3%的济南受访市民当遇到“要把用过的废纸、饮料瓶、一次性饭盒之类的东西扔掉，但您却一时找不到垃圾箱”时选择“暂时拿着找到垃圾箱再扔”，73.7%总是或经常和身边人讲一些有关环保的知识。65.8%的济南受访市民表现出良好的绿色消费习惯，如73.7%的受访者经常或总是“关注自己的消费行为对环境造成的影响”，约67%的受访者经常或总是“一水多用”以及购物时会带购物袋。
【执笔：人民智库研究员 陈 琳】
责编：董惠敏 / 蔡圣楠