在商品经济产生之前，土地及其物上的游憩、审美、科学等价值表现为一种对社会和个人有益的外部性，无偿供人使用。现代旅游业的发展，将这种外部性商品化为可盈利的市场产品，成为一种能够产生收益的资产，即旅游吸引资产。并且，这种旅游吸引资产可以仅仅涉及权益（如景观权）的交易，而不涉及客体（如土地资源）的交易，其作为一项收益性资产的价值也可以超越物理形态本身单独进行评估和衡量，并且具备了典型的用益物权所共有的一般特征，即旅游吸引物权。从所有权归属来看，由于自然资源国有，因而国有自然资源财产之上的吸引价值，即旅游吸引物权也应属国家所有。
国有景区的旅游经营权实质上就是国家所有的自然资源的旅游吸引物权，国有景区的门票收入就来源于国家所有的自然资源开发后产生的旅游吸引价值。我国宪法第九条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”因此，国家对自然资源的所有其实并不是权利，而是权力。从国家财产制方面来看，这种权力是管理权，即通过管理自然资源实现公共福利。然而，旅游吸引用益作为附着于自然资源国家所有权上的财产孳息，可以通过市场交换行为变现。这可能会诱惑公共自然资源管理者有意模糊自然资源国家所有制意义上的所有权与民法中的国家财产所有权，从而将自然资源的管理权与直接支配占有权混为一谈，利用管辖的便利，通过转移旅游吸引用益权，将旅游吸引价值变现，导致国家所有制下的自然资源旅游吸引用益成为牟利的资本构成。
事实上，自然资源国家所有制强调的是维护公共福利和对社会大众需求的满足。因此，就属于国家所有权范围内的自然资源而言，国家具有保证公民合理使用的宪法义务，国家所有权的行使应当服务于公共福祉，但是从现阶段我国的国情来看，国有景区尚不能全面实现“免费使用”，但是也不能成为牟利的工具，因此，国有景区应注重收费的限度。
首先，国家作为受托人，有义务确保自然资源以及建成后的景区保持物理上的适用状态，但景区建设需要投资建设大量的基础设施，后期还需要对游客行为进行管理，开展游客教育，以保护自然资源和生态环境。因此，需要通过收取一定的门票费用，以非纳税的方式补充地方政府代管所需的建设和保护资金。其次，景区所在地居民也享有自然资源的直接受益权，但开发为景区后，为了保护生态和景观，所在地居民也承担着某些“公共义务”，如不能再在景区内从事垦荒、采摘等活动。因此，考虑到旅游开发活动对景区所在地居民个体受益权的直接限制，以及对当地居民生产生活的影响，当地政府应给予其相应的补偿。
让使用者付费，是一种以可持续发展理念维护公共资源以及公用秩序的方式，其目的是更加合理地将资源利益进行分配，协调个人利益、区域利益和国家利益的关系，最终实现资源利
益的公平享有。因此，对于当前我国国有景区的管理，笔者认为可以学习和借鉴国外的信托管理模式，建立面向公共利益的国有景区门票基金信托管理与分配制度，从而保障社会全体成
员平等分享国家自然资源福利。
首先，应在法律中明确旅游吸引资产的用益物权性质，尽快制定国有资源旅游吸引用益物权的取得、使用和收益管理法律法规，将自然资源“全民所有”的国家所有制在法律上转化为国家信托财产权。其次，应建立国有景区门票信托管理基金。将国有景区的门票收入纳入专门的管理基金，并直接用于服务游客、保护自然资源等，让人民普遍受益，实现公共资源用益机会方面的抽象平等。最后，确保信息公开。要确保景区所有的收费项目、期限、水平等均具有相关政府部门的审批，确保所有国有景区向公众公开收支情况等。当前，对承担共同利益的国有资源的维持和使用是检验政府服务民生能力与诚意的试金石，助力国有景区摆脱对“门票经济”的依赖，是国家对宪法义务的落实，也是满足人民对于美好生活需要的要求，更是党全心全意为人民服务宗旨的践行。
（作者为中山大学旅游学院教授）
责编/ 孙渴 美编/ 于珊
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