伴随改革开放以来经济持续快速发展与总量不断提高，我国民生水平也得到了巨大改善。究其根源，主要是改革开放不断深化，极大地释放了经济潜能。因而，不仅绝大多数贫困人口实现了脱贫，而且教育、医疗卫生等诸多民生行业都有了很大发展，尽管发展的充分性、平衡性与包容性还有待进一步提高。中国特色社会主义进入新时代，医疗、教育、养老、住房等民生领域依然存在一些短板与难题，需要在扬弃改革开放以来民生发展经验与教训的基础上，探索在包容性发展中进一步保障与改善民生的新道路。为此，必须进一步深化改革、扩大开放，构建有利于调动各方积极性的包容性制度框架，并从民生产品与服务的多元化供给、多层次社会帮扶体系建设两个方面着力来破解民生难题。
改革开放政策的推出、实施与不断深化，让中国由封闭、落后的贫穷国家转变为开放的经济、贸易大国。伴随经济持续快速发展，中国民生状况发生了巨大改变，包括城乡居民人均收入不断增长、贫困人口大幅减少、人均预期寿命不断延长以及医疗卫生、教育等服务供给增加和社会保障制度的建立健全，等等。尽管如此，由于发展存在着不充分、不平衡以及包容性不强等诸多问题，新时代的民生领域仍然面临一些突出的社会难题与挑战，要更好地实现劳有所得、幼有所育、学有所教、病有所医、住有所居、老有所养、弱有所扶，尚有许多艰苦卓绝的工作要做。鉴于此，本文将在回顾改革开放以来民生发展成绩、分析新时代民生领域面临难题和挑战的基础上，总结民生发展的经验与不足，并结合新时代特征与需要对其加以扬弃，以期探寻一条更加科学合理的适合中国发展阶段与国情的民生发展道路，进而破解新时代的民生难题，更好地满足民众日益增长的多层次、多样化美好生活需要。
改革开放以来民生发展成绩与新时代的难题
改革开放，不仅让封闭、积贫积弱的中国跃升为世界第二大经济体、第一贸易大国和出口大国，而且民生水平也随之有了根本性改观。1978年中国人均GDP只有155美元，尚不及当时世界上最贫穷的地区——撒哈拉沙漠以南的非洲国家平均数的三分之一；2017年中国人均GDP已经达到8836美元。按照世界银行的阿特拉斯方法（ Atlas method）计算，人均GNI已经升至8690美元（现价），高于世界银行2018年7月划分的中等偏上收入国家（UMICs）标准的中位数水平。从GDP总量占世界经济的比重看，1978年中国只有2.3%， 2017年已经升至15.2%。再看进出口总额与GDP之比，按人民币计算，1978年中国只有9.7%，2016年业已增至39.3%，经济开放度有了极大提升，中国也因此成为全球贸易大国。
经济与贸易的巨大发展，带来了民生状况的极大改善。从城乡居民人均收入增长来看，根据国家统计局数据，2015年相较于1978年，城镇居民人均可支配收入增长了约15倍，农村居民人均纯收入增长了约16倍。从贫困人口来看，按照我国2010年农村贫困标准——每人每年2300元（2010年不变价），1978年农村贫困人口为77039万人，2017年已经减至3046万人，约7亿4千万人口摆脱了贫困，农村贫困发生率由97.5%下降至3.1%。按照世界银行的测算，全世界减少的贫困人口中70%来自中国，如果把中国减少的贫困人口扣除掉，世界贫困人口不仅没有减少，反而在增加。中国减贫成绩，堪称世界奇迹。
不仅如此，民生发展还体现在人均预期寿命和医疗卫生、教育等诸多方面。一是人均预期寿命。1981年我国人均预期寿命为67.8岁，2017年已经升至76.7岁，延长了近7岁，进步很大。二是医疗卫生。首先看每千人口执业（助理）医师数，1978年全国平均为1.08人，2016年升至2.31人，增长了一倍多；分城乡看，1980年城乡分别为3.22人、0.76人，2016年分别升至3.92人、1.59人，尽管都有增长，但农村增幅更为明显。再看每千人口注册护士数，1980年城乡分别为1.83人、0.20人，2016年分别增至4.91人、1.49人，增幅很大，尽管城乡差距仍然十分明显。三是教育。改革开放以来教育发展总体上是积极的，但由于受人口增长状况影响较大，因而主要进步体现在教育结构升级及相应的生师比变化上。从图1所示的在校生人数变化看，1978年以来学前教育呈明显上升趋势，普通小学呈明显下降趋势，普通初中和普通高中则在增长到顶峰后开始出现下降趋向，普通本科和研究生总体上呈上升趋势。大学本科以上学生增多对中国经济实现转型升级、进而走向创新驱动发展阶段无疑是非常有利的。从图2中反映的生师比变化情况看，除了普通本科的生师比总体上呈上升趋势外，其他各类学校的生师比基本上都出现了下降趋势，尽管有的是上升之后转而下降，如学前教育。
此外，民生发展还反映在社会保障制度的建立健全与覆盖面的持续扩大上。一是社会保险。目前城镇职工已经建立了以缴费为主要资金来源的基本养老、医疗、工伤、失业和生育保险以及住房公积金制度，城乡居民则通过财政补贴建立了基本养老、基本医疗和大病保险制度。社会保险已经实现了制度全覆盖，尽管实际参保与缴费状况还有待改善。根据《中国统计年鉴2017》数据，2016年末全国参加基本养老保险、基本医疗保险的人数（包括城镇职工和城乡居民）分别增至88776.81万人、74391.55万人，分别覆盖总人口的64.20%、53.80%，均创下历史新高。二是社会救助与扶贫开发。目前我国已经初步形成了以最低生活保障制度为主体，以医疗、住房、教育等专项救助为辅助，临时救助、社会互助和慈善捐赠为补充的覆盖城乡居民的社会救助体系。同时，扶贫开发制度也在不断改革、创新与推进之中。2016年城乡最低生活保障和农村特困供养人员总数为6563.58万人，尽管比最高点——2011年的8133.50万人下降了不少，但仍然占到总人口的4.75%；在医疗救助中，受资助参加医疗保险的有5560.42万人，受直接医疗救助的达2696.12万人次，受益人次与总人口的比率接近6%，受益面比基本生活保障制度高出1个多百分点。由于城乡居民社会保险和社会救助基金均主要来源于财政，职工基本社会保险中亦有部分财政补助，因而，社会保障制度的健全与受益人口的增加均离不开经济快速发展而带来的财政收入高速增长的有力支撑。
尽管民生领域伴随着经济快速发展而发生了巨大进步，但仍然必须清醒看到，由于发展不平衡、不充分和包容性不强等突出问题尚未解决，民生领域还存在不少短板、弱项与社会难题。具体而言包括：一是贫困治理形势依然严峻，脱贫攻坚任务十分艰巨。按照世界银行2015年10月新修订的每天1.9美元（2011年购买力平价）国际贫困线标准，世界银行估计中国贫困人口数量在世界上排名为第三，2015年世界贫困人口中约有7%居住在中国。中国的剩余赤贫人口大部分是农村居民，这些贫困人口中的80%左右居住在中西部省份。二是城乡区域发展和收入分配差距依然较大。根据国家统计局数据，自2012年以来我国基尼系数总体上呈下降趋势，由2012年的0.474下降到2015年的0.462，但2016年却出现了小波动，即比2015年提高了0.003，达到0.465。三是群众在教育、医疗、居住、养老等方面还面临不少难与贵的问题，不仅产品与服务多元化、多途径供给还有很大的改善空间，而且相关社会保障与资助帮扶体系也有不少改革优化的余地。
改革开放以来民生发展的经验与不足
改革开放以来中国民生领域发生巨大变化的经验可以从不同角度去总结。从发展视角看，最主要就是坚持在经济发展中保障和改善民生。经济是民生保障的根基，落后的经济发展难以从根本上保障与改善民生，前几年部分欧洲国家爆发主权债务危机即是因为其经济发展状况大不如从前，已难以支撑与邻国攀比的社会福利水平，却不断通过借债来强加维持而导致的。而中国之所以能在减贫、城乡居民收入增长以及医疗卫生、教育等诸多民生领域取得巨大进步，主要得益于改革开放政策的实施与不断深化，让各级各类主体能够有更多的机会投身到经济发展之中，让其既能够养活自己、照顾家人，同时又造福社会。正如2006年诺贝尔和平奖得主、格莱珉银行（Grameen Bank，亦译为乡村银行）创始人、孟加拉国经济学教授尤努斯（Muhammad Yunus）所言，“穷人就像盆栽树，其种子并没有任何问题，只是社会未给他们的成长提供适合的土壤”。“贫穷并非贫穷者造成的，而是由我们所建立的体制、我们所设计的机构以及我们形成的观念造成的”。
党的十一届三中全会开启的改革开放时代，正是打破了当时不合时宜的、阻碍经济发展的思想枷锁和体制窠臼，才让更多的中国人能够有更多的机会、更好的环境，积极投身到现代化建设中来、而不是政治运动中去，由此才带来了民生进步与不断改善。换言之，改革开放政策的推出与不断深化，一方面让国人可以充分利用境内外丰富的资本与先进的技术和管理经验等生产要素，使之与当时充裕甚至过剩的劳动力资源有机结合，进而通过提高劳动力利用率和劳动生产率来提升劳动者收入水平；另一方面则是借助境内外相对发达地区与国家的大市场，为国人创造更多接触市场的发展机会，同时又通过较高水平的市场平台，让我们的产品和劳动价值得到更加高效的评价和更加充分的实现，毕竟，相较于国内落后的、尚处于初级阶段的有限水平的市场而言，发达地区和国家的市场可以对产品和劳动价值给出更高效率与水平的评价。因此，正是让更多的人有更多的发展机会，让更多的人有更高的产品和劳动价值实现平台，才带来了贫困人口的大幅减少与居民收入水平的不断增长；同时，经济快速发展也使医疗卫生、教育等民生领域有了更多的资源投入与更快的发展。
尽管有宝贵的经验，但也有一些明显的不足甚至缺陷，这也是新时代民生领域依然存在短板与难题的历史性原因。其中，比较突出的方面起码有三：一是过于注重经济发展、而对社会发展等其他方面重视不够，即使在经济发展方面亦存在着重数量与速度、而轻质量与效率，以及发展的平衡性、包容性不足等诸多问题。因此，作为民生保障与改善最重要基础的经济发展，现在正面临着模式转型与升级的压力与挑战；二是不少领域与行业（其中包括涉及民生的）还存在着改革不深入、开放不到位，以及缺乏对不同类型组织的分类管理思维等诸多问题，因而社会资本不仅面临一些行业准入困难，而且还存在着与国有资本的不公平竞争，由此才造成这些行业发展不充分、不平衡，进而出现各种难与贵等社会问题。目前医疗卫生、养老、教育以及住房等基本民生领域，即因为营利性市场组织、非营利性社会组织与兜底保障性公共组织发展不充分、不协调而出现了难与贵等社会问题，这就是最典型的例证；三是社会征信体系与监管机制尚不够健全有效，这不仅影响到包容性金融（inclusive finance，亦译为普惠金融）服务的充分有序规范供给，关系到民众遇到各种困难时能否有畅通的多元化社会帮扶渠道，而且也使得承担兜底保障功能的社会保障制度在运行与管理过程中出现了一些问题，因而才会出现极为罕见的极端社会事件。
因此，新时代要更加有效地保障与改善民生，不断提升民生水平，必须扬弃改革开放以来民生发展的经验与教训，一方面坚持在经济发展中保障与改善民生的基本原则与思路，另一方面又要拓展发展的维度、提升发展的质量、增强发展的平衡性与包容性。尽管中国经济总量现已稳居世界第二的位置，但人均水平并不高，特别是与世界银行最新公布的中上等收入国家上限的人均国民总收入水平12055美元（现价，阿特拉斯法，Atlas method）还有相当的距离，而且我们诸多民生领域和行业都还存在发展不足、供需不匹配以及竞争不充分等突出问题。因此，新时代保障与改善民生的政策重点，依然不能过多地放在收入再分配方面，而应进一步深化改革开放、促进全面发展，特别是其中民生难题较为突出的医疗卫生、教育、养老和住房等领域，必须通过切实有效的“放管服”改革来推进营利性产业、非营利性事业和兜底保障性公共服务业的分类协同发展，即通过民生产品与服务的多渠道、多元化供给，来更好地满足民众日益增长的多层次、多样化需求。其次，应加强包括社会保障在内的多层次包容性金融体系建设，以期为遇到困难的群众提供更加顺畅的多元化社会资助与帮扶渠道。综合而言，无论是从相关民生领域与行业的发展，还是从多层次社会帮扶体系的建设角度看，新时代都应该坚持在包容性发展（inclusive development）中进一步保障与改善民生。
包容性发展：民生保障与改善的新时代道路
尽管国内不少学者都是从亚洲开发银行（ADB）和世界银行（WB）的研究成果中知晓“包容性发展”这一范畴，但从研究文献上看，“包容性发展”概念最早可以追溯到法国籍波兰经济学家Ignacy Sachs于2002年提供给国际劳工组织（ILO）的一份背景论文，后来该论文在2004年初正式发表在《International Labour Review》杂志上。文中，Sachs主要是从促进就业、体面工作角度来探讨包容性发展问题。如果进一步追溯，早在2001年的非英文文献中，他已经指出全球化背景下各国都专注于国内的包容性发展，而它们的全球化活动却缺乏包容性。Sachs（2002）在回顾了二战之后发展概念的演进基础上，指出发展目标越来越趋于多元化，涉及经济、社会、政治、文化与可持续性等多个方面，但是忽视了大量失业/就业不足和日益增长的不平等现象。因此，Sachs主要从上述两个角度关注包容性发展，其现实背景就是当时的拉美国家出现了明显的异常性增长（perverse growth）现象。
拉美增长模式主要有两方面问题：一是高度分隔的劳动力市场使很多人主要就业于非正规部门，缺少社会保障，没有均等机会接触公共服务，因而是一种排斥性增长（excluding growth）；二是对效率定义过于狭窄，使得收入和财富越来越集中化。Kuttner（1997）区分了亚当•斯密的配置效率（allocative efficiency）、熊彼特的创新效率（innovative efficiency） 和实现各种要素充分就业的凯恩斯效率（Keynesian efficiency）三个效率概念；Sachs（2002）在此基础上提出了另外两个效率概念：与凯恩斯的充分就业有所重叠的社会效率（social efficiency）；生态效率（eco-efficiency）。在Sachs看来，当时的资本主义在配置效率方面是有效的，但是在凯恩斯效率、社会效率和生态效率方面是低效甚至无效的，而这三个方面恰恰正是包容性发展的核心要求。因此，他提出，发展规划要高度关注增长的就业弹性。高速经济增长可能带来高就业，这固然很重要，但同样重要的是，在同等经济增长率、不降低劳动生产率条件下追求就业密度最大化。2004年Sachs在其另两篇论文中又进一步探讨了欠发达国家如何由贫困陷阱走向包容性发展以及全球化时代的包容性发展问题。
后来，亚洲开发银行、世界银行、联合国和欧盟等国际组织将包容性发展提升为一种发展战略，并将包容性发展从理念转向为实践，进而引起各界的广泛关注。其中，亚行、世行、联合国开发计划署（UNDP）等国际组织及其研究人员，是在研究减贫过程中开始正式使用“包容性发展”概念，其间还出现过“广基式增长”（broad-based growth）、“益贫式增长”（Pro-poor Growth）、“包容性增长”（inclusive growth）等用法。从这些概念演进过程中可以看出，包容性发展不仅追求收入增长、结构优化等经济发展方面的内容，还追求社会公平进步、政治民主文明等更加广泛的内容。比如在收入维度上，不仅关注人均收入增长，还重视收入分配的相对平等，这一方面是要防止产生太高的收入差距，影响社会公平与稳定，另一方面又要保障民众基本生活需要。
包容性发展作为一种新的发展理念与模式，实际上有宽窄不同口径的两种理解。其中，一种是主要针对发展过程中弱势群体出现的社会排斥（social exclusion）问题，从狭义上来理解包容性发展，强调发展过程中的机会均等与发展成果分配上的利益共享，关注的重点是弱势群体；另一种则是从广义上理解，关注的对象并不局限于弱势群体，而是面向全体国民，同时还赋予包容性发展更加丰富的学理内涵，因而也便于从战略上加以推进。具体而言，可以从发展主体的全民性、发展内容的全面性、发展过程的公平性和发展成果的共享性等四个方面加以阐释：在发展主体上，强调全民共同参与、发展人人有责，其中尤其要给弱势群体创造有利条件和发展机会，包括为他们提供可及可得的教育培训和医疗卫生服务，以增强其可行能力（capability）；在发展内容上，不仅关注经济发展，还重视非经济的其它维度的发展，如社会进步、政治民主文明等，并强调经济、社会和政治等的全面统筹协调发展；在发展过程中，强调机会均等、公平竞争，主张放开市场、降低行业准入标准，反对歧视、垄断和不正当竞争行为；在发展结果分配上，不仅主张利益适当共享，还强调政府在满足民众基本生活的兜底保障责任。
与包容性发展内涵的四个方面内容相对照可以发现，改革开放以来的民生保障与改善，尽管走的是一条发展之路，但发展的包容性着实还有待提高，这也是新时代的民生领域仍然存在不少难题、面临严峻挑战的根本原因。因此，要更好地保障与改善民生，不断提高民生水平，必须走包容性发展之路。结合目前民生发展现状、新时代的民众需求以及国内外经济发展形势与国际竞争态势，当下中国迫切需要从以下方面推进包容性发展：通过深化简政放权改革、全面降低税费负担、有效落实产权保护政策，以及改革创新扶贫开发方式方法等多种途径，充分调动并有效激发全社会力量投资、创业与发展的积极性，创造更多的高质量就业机会，为实现人人参与、人人尽力、人人享有提供宽松有利的发展条件；破除阻碍社会资本进入教育、医疗、养老、住房等基本民生领域投资发展的行政体制机制，创造宽松便捷的政策环境和开放公平的市场环境，广泛动员市场、社会和政府组织的资源，促进民生领域的营利性产业、非营利事业和兜底保障性公共服务业分类协同发展，弥补这些领域的供给短板；深化社会保障制度改革创新，加快包容性金融服务业规范有序发展，一方面保障经济困难人群的基本生活，另一方面则为困难人口提供多层次、多元化的社会帮扶服务。
新时代推进民生包容性发展的努力方向选择
在新时代，为了提高民生水平、促进人的全面发展，必须直面民生领域的诸多短板和难题，在扬弃改革开放以来民生发展经验与教训的基础上，探索一条在包容性发展中进一步保障与改善民生的新道路。
如是，一方面可以增强发展的平衡性、充分性、包容性与可持续性，更好地满足人民群众日益增长的多层次、多样化美好生活需要，让全体人民在共商、共建和共享中有更多的获得感；另一方面则有助于破解就医、入托、上学、养老、住房等诸多领域存在的难与贵的问题，减少社会矛盾与冲突，促进社会和谐进步，增进政治民主文明。为此，需要立足现实问题，放眼未来，进一步深化改革、扩大开放，在构建包容性制度框架的同时，一方面推进民生产品与服务的多元化供给，另一方面加快构建多层次社会帮扶网络，进而从产品与服务供给、社会资助与帮扶两个方面来进一步保障与改善民生。
以构建包容性制度为目标，进一步深化改革、扩大开放
要从根本上保障与改善民生、不断提高民生水平，必须全面调动各方面社会力量投身民生领域发展的积极性。只有形成人人参与、人人尽力的发展局面，才可能有保障人人享有的结果。要形成这样的包容性发展格局，必须进一步深化改革、扩大开放，构建能有效激发各类主体发展潜能与创造力的包容性制度（inclusive institutions），党的十八届三中全会作出的全面深化改革决定，其核心要义即在于此。阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）和罗宾逊（James A. Robinson）（2015）用包容性制度与汲取性制度（extractive institutions）来解释国家为何繁荣与失败，但这是从狭义上理解两种制度。广义上，包容性制度是与排斥性制度（exclusive institutions）相对，即能促进人人参与、人人尽力和人人享有的包容性发展的制度。这样的制度可以通过促进创业就业、增加民生产品与服务多元化供给等多种途径改善民生。
以多部门协同治理为导向，推进民生服务的多元化供给
解决新时代医疗、教育、养老等民生领域的难与贵问题，必须顺应公共治理趋势，充分发挥市场、社会和政府部门的分工协同治理效应，以多途径的产品与服务供给来满足民众日益增长的多层次、多样化需求。具体而言，即以营利性产业（以营利性企业为主体）来满足中高收入群体的中高档需求，以非营利性事业（以传统非营利性组织和新兴的社会企业为主体）来满足中低收入群体的一般性需求，在此基础上，以兜底保障性公共服务来满足经济困难人群的基本需求。当前，尤其需要尽快修改完善社会组织登记管理条例和行业规章，从制度上保障与支持社会组织规范有序快速发展，特别是更适合为中低收入阶层持续提供其能负担得起的民生产品与服务的社会企业（social business, social enterprise），因为社会企业具有旨在解决社会问题的社会使命，但又按市场化方式运营；同时，加快制定市场组织、社会组织和公立组织的分类行业规章，促进它们分类发展与治理。
以发展包容性金融为手段，构建多层次的社会帮扶网络
除了加强供给侧结构性改革、增加民生产品与服务的多元化供给之外，当下中国还迫切需要构建起包括社会救助与社会保险在内的多层次社会帮扶体系。其中，对于那些无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人、或法定抚养义务人丧失劳动能力而无力抚养的公民，主要通过最低生活保障等社会救助与福利来保障他们的基本生活；除此之外的人员，则根据他们的具体状况提供相应的社会资助和帮扶，其中包括需要支付不同水平利息的融资服务，既保证他们能够得到应有的社会帮助，体现社会关爱与照顾，又规避“养懒汉”“搭便车”、福利依赖等道德风险行为。换言之，即通过构建多层次包容性金融服务体系，为不同人群提供其能负担得起的金融服务，其中包括像孟加拉国格莱珉银行那样向贫穷女性提供的金融服务，以期达到激发内生动力、实现助人自助的目的。
【本文作者为南京大学政府管理学院教授】
责编：赵鑫洋/蔡圣楠