习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中指出：40年来，我们始终坚持在发展中保障和改善民生，全面推进幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，不断改善人民生活、增进人民福祉。就业是最大的民生。改革开放40年来，我国在经济持续高速增长的同时，就业率也保持了基本稳定，这种“高增长、低失业”现象成为中国经济发展模式的显著特征之一。
40年来，我国经济年均增速达到9.5%，城镇登记失业率年平均值不到4%，就业形势总体保持稳定。从2009年开始，我国建立了国际通行的调查失业率统计制度，虽然城镇调查失业率比城镇登记失业率要略高，但也大体保持在5%左右。根据国家统计局的数据，今年10月份，全国城镇调查失业率为4.9%。中国作为一个人口大国，失业率长期保持较低的水平，无疑是世界经济发展史上的一大奇迹。这个奇迹的产生，是多种力量共同发挥作用的结果，具有鲜明的中国特色。
第一，经济长期高速增长是保证高就业率的最大动力。在宏观经济理论中，有许多经典理论讨论了经济增长与就业之间的关系，大多数理论都认为经济增长与就业之间存在显著正相关关系，即经济增长有助于扩大就业。但在不少国家也出现了“无就业增长”现象，其中既有发达国家，也有发展中国家，这些国家在实现经济增长的同时，就业没有随之增加甚至还出现减少。中国的发展实现了经济增长与就业扩大的双重目标，经济长期快速稳定增长带动产业部门不断扩大，由此产生的就业需求也稳步提升。2006年我国城镇新增就业人数首次超过了1000万人，2013年超过了1300万人，2017年达到1351万人。
第二，就业优先战略和积极就业政策取得显著成效。就业是最基本的民生，实现充分就业是宏观调控的核心目标之一。在改革开放40年的历程中，优先解决和稳定就业已成为各项经济政策的基本立足点和出发点。改革开放之初，由于大批知青返回城市和“铁饭碗”就业制度的打破，城镇登记失业率一度超过5%。但随着鼓励自主创业政策的实施，个体工商户和私营企业大量涌现，使得失业率迅速下降。20世纪90年代末，受东南亚金融危机冲击和国企改革的影响，短时期内出现了较大规模的下岗失业职工，中央为此建立了包含失业保险制度在内的保障制度，2002年进一步实施了积极就业政策。2008年国际金融危机爆发后，我国及时推出了一系列稳增长、保就业、促民生的政策措施，成功避免了经济骤降、失业猛增现象的发生。党的十八大召开后，我国坚持实施就业优先战略，通过采取更加积极的就业政策来努力实现充分就业的宏观经济目标。近些年来，陆续出台了一系列促进就业创业的政策，更加积极的就业政策体系已基本形成。
第三，技术选择路径、产业结构转型升级与就业扩大三者之间保持了较好的协调性。改革开放以来，我国从模仿创新到自主创新不断实现技术进步，产业发展也从劳动密集型逐步向资本密集型、技术密集型转型升级，在技术进步和产业升级的过程中，劳动力的素质有了很大提高，实现了劳动生产效率和资本产出效率同比例增加的“中性技术进步”，从而有效防止了劳动力与技术的错配，这是避免“无就业增长”在我国出现的主要原因。不仅如此，随着产业结构转型升级速度明显加快，我国的三次产业结构呈现了第一产业比重迅速下降、第二产业稳中有升、第三产业快速增加的发展格局，第三产业占主导的“倒金字塔”就业结构进一步形成。特别是随着新经济新业态的大量涌现，第三产业不仅成为拉动经济增长的新动力，而且创造了更多的新职业和新岗位。
第四，劳动用工制度的渐进式改革避免了大规模失业现象的出现。我国劳动用工制度的改革遵循了“渐进式”改革的路径，从“统包统配”的计划经济体制下的就业制度，逐步过渡到“双向选择”、自主择业为主的市场经济就业制度，市场机制在劳动力资源配置中发挥了决定性作用。我国一直存在着比较典型的二元劳动力市场结构，比如国有劳动力市场和非国有劳动力市场、农村劳动力市场和城镇劳动力市场等。这种劳动力市场结构固然存在着不少弊端，但在调节就业方面却发挥了独特的作用。当国有企业改革力度加大需要裁减冗员的时候，非国有经济的劳动力市场就能够发挥一定的吸纳作用；当城镇劳动力市场出现劳动力需求波动时，农村劳动力市场又能够有效地发挥“调节器”和“蓄水池”作用。二元劳动力市场结构有效避免了大规模失业现象的出现，为改革开放的持续推进提供了支持。
第五，重视劳动力市场的结构性改革以实现对劳动力供给的调节。劳动力市场的供给包括数量和质量两个方面。人口政策是影响劳动力供给数量的先行性措施。进入新世纪以来，我国人口生育率出现下降，自2012年开始，城镇新增劳动力开始出现了绝对减少的趋势，劳动力市场的就业压力得到了极大缓解，但也出现了“招工难”以及劳动力成本快速攀升的问题。为此，我国逐渐转向鼓励生育政策教育培训是提高劳动者就业能力和岗位适应性的关键因素。40年来，我国的教育事业取得了长足的发展。特别是高等教育的快速扩张在不断提高劳动力素质的同时，也延缓了适龄人口进入劳动力市场的时间。与此同时，劳动力的素质有了迅速提高，城镇新增劳动力的平均受教育年限在2017年达到13.3年，等同于大学一年级的水平。培训是提高劳动者技能水平的重要途径，经过40年的努力，目前我国已经初步构建起政府主导、企业和社会组织为依托的终身职业技能培训体系，技工队伍不断壮大。
第六，就业工作从单纯注重就业数量的扩张向重视提高就业质量转变。在改革开放初期，就业工作的重点是不断扩大就业规模，努力为劳动者创造更多就业岗位。随着经济发展和人们对更高质量生活需求的增加，推动实现更高质量就业已成为当前及未来就业工作的重心。通过不断完善劳动法律法规体系和加大执法力度，重点治理拖欠工资、工时过长、就业歧视等问题，劳动者的合法权益得到有效保障，就业岗位的稳定性不断提高。为劳动者提供更加稳定的就业岗位，能够有效防止就业的波动性，对减少失业具有积极意义。
随着我国进入经济发展新时代，劳动力市场的发展面临着新的形势和约束条件。如何在继续保持经济稳定发展的同时，又能够实现充分就业，依然是未来宏观调控的首要目标。当然，这并不是说中国就不存在着就业难的问题。恰恰相反，当前大学毕业生、进城农民工和失业职工的就业和再就业，依然是劳动力市场长期面临的问题。近几年，随着供给侧结构性改革的深入进行，以及智能制造技术的推广应用，我国结构性就业矛盾较为突出，必须按照日前召开的中央经济工作会议的精神，把稳就业摆在突出位置，实施就业优先战略。与此同时，要对已有保持就业稳定的政策措施进行总结梳理，根据新的形势和任务进行改革和调整。如此，经济稳定发展与低失业率共存的趋势就能继续保持下去。
（作者：李长安，系对外经济贸易大学公共管理学院教授）
