随着区域一体化的推进，我国长三角、珠三角和京津冀等都市圈在区域公共事务治理的协作发展议题引起了人们的关注，实施区域协调发展战略成为新时代国家重大战略之一。2018年11月29日，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，进一步把区域协调发展推向了更深、更实的层面。尤其在区域生态环境治理方面，习近平总书记在十九大报告中就曾指出，要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。
作为一种继新公共管理之后的新的政府治理途径，整体性治理在区域协作治理方面的应用成为公共管理学的新兴研究领域。源于“整体主义”的整体性治理理论，以协作、整合、“跨界性”为特征，关注整体利益，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，也要促使政府与政府之间，政府、私营部门和非营利组织之间进行协作，从而形成整体性治理网络。因而，区域协作发展议题与整体性治理理论有着某种内在的契合性。在我国，在各个区域实现长期、稳定、有效协作和走向区域整体性治理的进程中，可以从以下五个方面促进区域协调发展机制的创新。
进一步推进府际协调机制的构建
区域的整体性治理离不开府际关系的协调和府际事权的划分，中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的关系是否协调直接影响着区域协作治理的绩效。具体来说，要做到在以下几个方面：
尽快出台支持区域协调发展的政策法规，指导和资助区域发展。在我国都市圈或城市群快速发展的过程中，亟待中央政府出台一系列政策法规，协调区域地方政府协作，支持区域产业发展，解决协作中发生的经济纠纷。依据跨区域协作组织，制定区域共同遵守的区域契约，约束各个地方政府在协作中的行为，督促各个地方政府采取共同的行动。同时，依据这些政策法规，中央政府需要协调区域内各个地方政府间的利益关系，通过纵向转移支付的方式对跨域公共事务的治理拨付专项资金。例如，在都市圈生态环境的治理方面，为了缓解我国区域地方政府在生态环境保护中转移支付资金不足的情况，可以探索用生态税、环境税的方式获取资金，这就需要中央政府出台相关法律法规，为设置生态税或环境税提供法律依据。
中央政府授予地方政府“部分优先权”，协调中央与地方的财权分配。在区域公共事务的治理中，中央政府可以通过让地方政府拥有“部分优先权”来激励区域地方政府参与协作治理的动力和自主性，使区域共同利益与地方政府自身利益达成某种一致，地方政府在充分考量之后愿意突破固有行政区划的羁绊，主动参与到区域协同发展中来。中央政府通过颁布法律把这部分转移给地方政府的事权进行界定，在允许区域地方政府灵活制定和执行本区域公共事务治理政策的同时，中央政府保留控制整个政策形成的权力，并通过对地方政府的评估、考核和追责机制来约束地方政府在协作中的行为。《立法法》为我国中央政府在公共事务治理方面向地方政府分权提供了法律依据，但我国很多管理公共事务的专项法律仍需要进一步修订。当然，中央政府给予地方政府“部分优先权”的同时，还需要调整中央与地方政府的财权分配。在我国现有的分税制财税体制下，需要增加地方政府可支配财政收入，如探索增加房产税等方式，使地方政府的事权与财力相匹配。中央政府可以对区域内的公共危机、扶贫等事项划拨专项资金，并由区域地方政府或跨区域协作组织来对这些资金进行分配。
改革地方政绩考核体系，促进地方政府之间权力的让渡与均衡。在我国现今仍相对以GDP主导政绩评价的干部晋升机制中，地方领导干部在进行地方事务管理中会更多地考虑自己与竞争者在晋升中的相对位次，而对区域公共事务的协作治理却并不热衷。因此，需要改革现有的地方政绩考核体系，不再以地方政府的GDP作为领导干部政绩的主要考核指标，还要把“区域合作绩效”“环境保护”等治理指标纳入考核体系并作为地方领导干部的重要考核指标，只有这样才能够真正促使区域地方政府参与到区域治理中来。同时，区域内不同地方政府之间地位、影响力的不均衡也阻碍着协作治理的实现。因此，中央政府要平衡各个地方政府的利益，激励地方政府提供具有正向溢出效应的公共物品和服务，减少地方政府间的负溢出效应，避免“以邻为壑”的局面和“断头路”“断头桥”现象的发生。此外，通过区域地方政府之间行政管辖权的让渡，形成一种超出地方权力的跨界的区域共同权力，这种权力可以由跨区域整体性协作组织来行使。权力的让渡能够让各个地方政府在对区域公共事务的治理上达到某种均衡，有效地协调区域地方政府之间的协作行动。
建立区域统一的信息协作网络体系
数字时代的区域治理应当以公共服务的重新整合为核心，强调整体的、协同的决策方式。实现区域整体性治理需要建立发达的区域信息网络支持体系，形成区域内统一的人事行政、财政支出和信息网络体系，实现人才、科技、商业的信息共享。
区域统一的信息网络体系建设，首先需要区域各个地方政府按照职能对应的原则推行内部机构和功能的整合，从而形成区域内统一的人事行政、财政支出和信息网络体系。区域内各个地方政府的职能部门与跨区域整体性协作组织的职能部门直接协作，共同解决跨界公共问题。建立区域信息共享交流平台，连通各个地方政府和地方政府各部门的政府网站，实现信息联网和相关政策文件的及时交换，各部门都可以在统一的平台上实时发布信息和共享信息，实现地方政府之间迅捷的交流，打破政府与部门之间的壁垒。
其次，建立跨区域治理的信息支撑系统，链接各个地方政府的数据库资源，为区域地方政府和参与区域治理的私营部门以及非政府组织提供信息和数据支持。建立跨区域信息整合机制，对区域大气污染协作治理、跨界公共危机事件应急救援协作、区域水资源整体性协作，以及交通运输、土地规划等区域内重要和优先合作事项，进行信息的整合和统一，提高区域整体的信息化水平。
最后，需要打破区域和部门壁垒，建立开放、统一、透明的资本市场与要素市场。建立跨区域信息服务机制，对区域内各个地方政府的政务、经济贸易、公共服务等方面的政策法规和办事信息，以门户网站的形式向企业和公众开放、提供全面便捷的信息服务。推动基本公共服务均等化，实现民众享用区域基础设施和基本公共服务如养老保险异地结算等的可获取性和便捷性，促进区域科技、金融、会计、法律咨询、物流、人才等方面的整合。
构建跨区域整体性协作治理组织
在我国区域协作治理中，当务之急是建立跨区域整体性协作组织。跨区域整体性协作组织主要有三项职能：
为整个区域制定发展规划，协调各个地方政府的功能定位和产业分工。跨区域协作组织负责为区域整体发展制定方针、政策，并向国家争取区域发展的项目和政策，为区域内地方政府提供区域经济发展、社会管理等方面的信息和对策建议，尤其做好区域内各个地方政府的功能定位和产业分工。在功能定位方面，跨区域整体性协作组织需要和中央政府一起，对区域内各地方政府的功能定位进行协调。与功能定位相适应的就是产业分工，我国各大都市圈都存在着不同程度的产业同构和基础设施重复建设的情况，如由于缺乏统一协调和规划，长三角地区各个城市纷纷建设机场，高密度的机场建设远远超出了当地旅客和货物运输的需求，带来了亏损局面。为此，需要在功能定位的基础上统筹协调和调整各个地方政府的产业布局和产业转移，兼顾经济发达地区和落后地区的发展，兼顾生态水源地和接受地的发展，实现整个区域的包容性发展。
在区域地方政府之间分配区域专项资金。在区域地方政府之间分配由中央政府或上一级政府在跨界公共事务治理方面拨付的款项、区域各个地方政府的财政资助，以及基金会和私营部门的捐赠。对于区域环境保护、住房、交通、水资源分配等方面的资金必须通过跨区域协作组织来分配，拨款的对象是参加该整体性协作组织的成员地方政府，非成员地方政府无权获取该类资金。
在协作组织之下设立专项委员会，负责区域地方政府间的利益协调和补偿。可以在区域水资源分配、大气污染治理、基础设施、社会事业等领域组建专项委员会，负责专项治理资金，用于不同类型的区域协作治理。尤其在生态与环境方面，迫切需要建立跨区域整体性协作组织之下的专项委员会，协调各行动主体的利益和补偿事宜。在区域治理中，利益损失严重一方的地方政府可以就利益补偿事宜向跨区域整体性协作组织的专项委员会提出申请，专项委员会在对损失进行评估的基础上，可以动用专项资金就生态破坏、环境污染等问题进行补偿。如果协作双方或多方对利益损失问题有争议，区域的上一级政府，如中央政府或省政府可以出面就这一问题进行调解，并就专项基金不足以补偿的部分，组织协作各方和私营部门、基金会等相关机构重新进行资助和捐助。
完善区域地方政府的整体性生态补偿机制
设立区域生态治理专项资金
目前，在我国各个都市圈的运行中，由于缺乏跨区域整体性协作组织和诸多治理机制，区域公共事务治理的专项资金并没有设置，从而无法针对区域公共事务统筹安排区域整体治理资金，各个地方政府只是按照各自的行政区划来编制财政预算。因此，在各个地方政府财政预算的基础上，增加珠三角、长三角、京津冀等区域生态治理专项资金是当务之急。中央政府和区域上一级政府的纵向转移支付、地方政府的横向转移支付都可以是区域生态专项资金的组成部分，还可以是基金会和企业的捐助。这些专项资金可以用于区域水资源使用权损失补偿、水土保持小流域治理补偿、生态林业用地使用权损失补偿、提高生态功能区域标准地区经济损失补偿、限制传统工业发展权益损失补偿、生态移民补贴等方面。
建立以市场为主导的水权和排污权交易机制
利用市场机制，构建自然资源的区域产权市场是实现水资源优化配置和大气污染有效治理的方式之一。首先需要在法律上界定我国的水权与排污权，建立排污许可证制度，使得排污许可成为可以在市场上交易的稀缺资源。由政府部门根据本地历史资料和实际情况，制定污染总量控制目标，并向排污者发放数量有限的排污许可证，或者通过拍卖的方式将许可证出售给最高竞价人。许可证可在排污厂商之间交易，每一张许可证上标明在特定时期内其所有人可排放的单位污染物，如果厂商自己的排污水平低于规定的排放水平，那么就可将省下的排放额度许可证出售给其他厂商或者用来抵消本厂其他设施的过度排放；如果厂商的排污水平超出了许可证额度，就必须向其他排放少、有富余排放额度的企业购买许可证。在这种市场利益的驱动下，区域内各个厂商必须努力节能减排，不超出许可证额度，才能减少成本。我国东阳和义乌两个县级市之间的水权交易，江苏太湖流域的张家港市、太仓市、昆山市等开展的水污染物排污权交易，还有北京碳排放权交易市场的开放都是对市场为导向的水权和排污权交易机制的初步探索。
建立非政府组织和公众参与的生态补偿机制
非政府组织和公众对于区域生态补偿的参与，有助于弥补政府和市场在生态补偿机制中的不足。非政府组织参与区域生态补偿项目的方式多种多样，如国内外基金会作为补偿主体对流域上游或水源地等的政府或民众提供资金，各类大学或研究机构对于补偿标准的评估等。同时，民众参与生态补偿的方式可以是生态标记等间接支付生态服务价值的方式。在我国，可以鼓励区域接受生态补偿的地方政府安排本地企业遵循节能减排的环保标准来生产产品，并给这种产品贴上“绿色产品”标签，在整个区域甚至全国范围内宣传这种以生态友好方式生产的商品，民众如果在市场上愿意以较高价格购买这种带有生态标记的产品，那么实际上公众就支付了附加在该商品生产上的生态服务功能的价值。这也在鼓励区域内其他地方政府进行绿色采购，这样就间接实现了生态补偿的目的。
构建区域整体性治理的多元协作机制
多元治理机制是区域地方政府吸纳各类非营利组织、私营部门、公民、区域性协作组织来共同参与区域整体性治理，依靠灵活的横向治理网络来增进区域的协调发展。在区域和城市治理中，区域地方政府调动各类社会组织、企业、区域性协作组织的积极性，引入多元治理机制，是近二、三十年来在世界范围内蓬勃发展的新的治理模式。
新区域主义倡导地方政府吸纳非营利组织、私营部门和民众共同参与区域治理，建立区域性协作组织，用灵活的横向治理网络替代单一的政府管理模式，从而整合和协调区域的发展。例如，在加拿大圣劳伦斯河流域的治理中，就设立了这样的多元协作治理网络，由国家环境部牵头，农业部、海洋渔业部、经济发展部等多部门参加，形成了流域统一规划、分部门实施、执法部门监督检查的管理体系，通过设立圣劳伦斯河管理中心，开展生态环境监测和信息交流等工作，并且积极调动企业和社区群众参与流域水污染的治理。构建跨部门的伙伴关系就是要在公共部门、私人部门与第三部门之间建立以协作为目的的治理结构，通过协作性治理结构安排形成新的融合力，以解决日益复杂的区域公共问题。在国外的实践中，这种协作往往形成区域联盟或者城市联盟，将多元化的利益主体联系在一起，实现公共和私营部门的协作，从而推行某种政策或者改革。
在我国的区域协作实践中，多元治理机制还没有建立起来。非政府组织、企业和公民对于区域公共事务的参与度不高。改革开放后，围绕“经济建设”这个中心，也为了促进地方经济增长并且谋求自身利益最大化，我国各个地方政府与城市中诸多经济发展主体结成了不同类型的利益同盟，形成了复杂而有力的“城市增长联盟”。这种联盟是地方领导干部发展地方经济的强烈愿望和商业精英聚敛财富的动机相结合的产物，也是城市中政治精英与经济精英的联合体。“城市增长联盟”最典型的代表就是在我国经济发展过程中，地方政府与房地产企业达成的“增长联盟”。对于经济增长或者GDP的过分关注，导致了地方政府与地方政府之间的竞争多于合作，并且各个地方政府之间的合作也仅限于经济领域的某些合作。
总之，区域整体性治理的多元协作机制主要就是在地方政府、企业、非政府组织、民众等主体之间建立全方位的协作伙伴关系，在区域城市政府间的公共服务领域、基础设施建设、公共危机等方面实现协作治理，能够实现私营部门和非政府组织对于部分政府公共治理职能的补充，从而成为他们参与社会治理的一种方式。
【本文作者为中央财经大学政府管理学院教授、行政管理系副主任；本文系国家社会科学基金一般项目“生态环境协作治理中的府际关系及政府与民众关系研究”（17BGL164）的阶段性成果；本文同时受中央高校基本科研业务费专项资金和中央财经大学科研创新团队支持计划“生态环境治理中的跨区域协同治理模式研究”资助】
责编：赵博艺 / 李 懿