2018年11月18日，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《意见》）颁布，这一指导性文件明确指出，实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。《意见》提出到2035年要建立与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制，从而再次指明了中国区域发展的基本方向与实施路径，具有十分深远的意义。
中国区域发展的政策变迁及其逻辑
中国是一个地理大国，不同区域资源禀赋不同，文化差异较大，因此促进区域发展一直是国家治理的重要目标。同时在中国的区域发展中，目标与路径的设计长期有一个政府间关系的思考，即区域发展是中央政府的责任还是地方政府的责任，自20世纪50年代以来，这一思考一直困扰区域政策的设计与执行。
从20世纪50年代开始，中国的区域设计经历了政治大区、经济大区、功能大区等演变。1949年以后，全国划分为六个大区，即东北、华北、华东、中南、西北和西南六大行政区，实行党政军一体化管理，1954年被撤销，新中国的大区是建立在政治管理基础之上，其主要功能是为了中央集权的政治需要。政治大区的设立是基于省级政府完整行政边界，而20世纪80年代，中央政府确立的上海、淮海等经济区则穿越了这一省级边界。例如1986年设立的淮海经济区就包括了苏北、皖北、鲁南和豫东地区的20个地市，以江苏省为例，北部主要属于淮海经济区，南部主要属于上海经济区。1988年，成立5年的国务院上海经济区规划办被撤销。2007年，国务院出台《关于编制全国主体功能区规划的意见》，提出要统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。从全国生态平衡上，对全国国土开发进行了分类控制。
从政治功能、经济功能到生态功能，中央先后规划了宏观国家区域发展战略。但是从实施效果看，中央强势介入区域发展遭遇了一些困难。在“分灶吃饭”的财政约束下，区域发展的全国性规划与地方性诉求存在明显的张力。在国务院上海经济区规划办被撤销后不久，1992年，长江三角洲15个城市协作部门主任联席会议制度成立，并于1997年升格为长江三角洲城市经济协调会。从中央政府规划到地方政府自愿合作，长三角区域的发展在制度层面实现了转向，应该说，后者在该区域发展中已经发挥了积极的作用。
城市与城市群的责任再定位
如果说上海经济区到长三角区域一体化发展的制度性转变显示了区域发展的地方性诉求，显示了地方政府对于地方经济增长的期许，那么到了新世纪，中国的地方发展出现了新的因素——城市。由于中国的城市兼顾农村管理，因此城市政府的管理本身就带有城乡共同发展的复合责任。2011年，中国城市化率首次突破50%，并在长三角、珠三角等地区形成城市带或城市群，城市群彼此依存的关系促成了区域发展的“自发性秩序”。由于城乡合治的管理模式，长三角区域的城市蔓延还形成了巨大的人口集聚与产业集聚效应，再加上高速铁路等城市间交通工具的普遍使用，城市之间的边界日益模糊。事实上，在每一个大城市中，还包括县级市、市镇等，因此地方管理既是城市管理，也是城市群的管理。
现代政治是责任政治，公共治理是政府责任履行的过程。当地方政府的关系日益演变为城市之间的关系时，地方关系的演变使城市之间的依存度加大，也带来治理责任的重塑。2007年无锡太湖蓝藻事件使人们意识到，这一事件表面上看是地方政府的水治理失败，本质上是区域性危机的总爆发。正是基于这一认识，明确地方区域治理责任的“河长制”在无锡首先设立，经过一段时期的制度发展，江苏省内太湖流域的苏锡常三地约有1.4万名河长参与流域治理。
从区域治理的危机到地方责任的重新明确，反映了公众对于合作治理效果的担心。河长制取得了重要成效，也激励了其他部门公共事务管理的加强，例如，在垃圾分类上有一种主张即建立“桶长制”，但是这种通过强化地方责任的区域治理方式会增加一定的行政成本。同时，这种以地方责任取代区域治理共同责任的效果也不容乐观，2018年6月5日—7月5日，中央第四环境保护督察组指出，江苏一些地方还存在敷衍整改、表面整改和假装整改等问题，督查发现，2017年武进港等9条太湖主要入湖河流均未达到治理目标要求。因此，在对河长制进行分析的时候，仍然需要立足区域共同体的共同利益与责任的明晰，正如《意见》所指出的，明确地方政府的实施主体责任，充分调动地方按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的主动性和积极性。
从地方竞争与区域竞争：制度与激励
城市群具有以下特征：人口规模大、区域交通网络发达、产业集群化发展格局、经济体系开放（陈水生，2017）。城市群的迅猛发展改变了区域一体化发展的格局，反过来说，凡是城市群缺乏充分发展的区域，经济发展仍然不容乐观。需要指出的是，虽然从地级市数量上，淮海经济区劣势并不明显，但是长三角地区汇聚了大量的经济百强县和经济发达镇，这些地区早已由大大小小的城市、乡镇形成了彼此相连的、发达的城市群。2017 年，长三角城市群中，依次为上海、苏州、杭州、南京、无锡等5座城市GDP突破1万亿元，而全国同类城市只有14个。最近的数据表明，没有形成城市群的淮海经济区虽然位于我国东部沿海地区，但以全国9.76%的人口，仅创造了6.68%的GDP（徐贝贝，2018）。
区域性经济社会发展的差异，说明了《意见》的重要性，《意见》反复强调地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务。笔者认为，如何在城市化进程中实现区域一体化进程，关键在于如何实现地方责任向区域责任的转换。对于中国的省级政府来说，地理版图跨越不同地理面貌，因此省级管理本质上就是区域性管理。在农业传统中，省级以及省内的区域性差异难以消解，但是在城市化进程中，先发城市有产业与文化优势，后发的城市则有土地与空间优势。长三角市长联席会议制度的成功运转已经表明，以城市为单位的交流机制已成必须，共同建设开发区、经济“飞地”，共同发挥土地与产业效益，共同保障市场要素的区域性流动，这样的诉求已经日益迫切。
《意见》也指出，要坚持中央统筹与地方负责相结合。加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计，这一判断明确了中央政府在区域发展机制中的总体责任。在明确地方责任与区域责任后，中央政府不妨尝试以区域性发展指标作为地方政府绩效考核的重要参考因素，即既考核地方治理绩效，也要考察地方政府在区域治理中的贡献，从而把地方政府的竞合关系引导到区域之间的竞合关系中，积极尝试治理责任从地方到区域的积极传递。
【本文作者为华东政法大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师；本文系国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中的权利平衡及其实现途径研究”（14BZZ083）成果】
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