区域差异大、发展不平衡是我国的基本国情，实施区域协调发展战略是新时代新形势下统筹推进“五位一体”总体布局、贯彻新发展理念、建设现代化经济体系、实现“两个一百年”奋斗目标的国家重大战略部署之一。2018年11月《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出“加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制”，促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进。但目前我国区域发展不平衡不充分问题依然比较突出，区域发展机制还不完善，区域协调发展新机制仍在探索中。
广东作为改革开放四十年来的排头兵、先行地、实验区，在区域协调发展方面始终先行先试、大胆实践，着力解决广东多年来区域发展不协调、不平衡问题，形成了从“一马当先”到“你追我赶”的“广东经验”，为我国区域协调发展新机制的建立提供了经验借鉴和典型示范。习近平总书记在广东考察时强调广东要提高发展的平衡性和协调性，加快形成区域协调发展新格局。笔者以广东为例，探索区域协调发展新机制建立所面临的问题及建立路径。
建立区域协调发展新机制面临的问题
行政壁垒存在阻碍区域协调发展。在当前的政绩考核机制下，地方政府为实现本地利益的最大化，运用行政手段对区域间要素和资源的流动与聚集进行干预，极力保护本地市场而造成行政壁垒、市场分割。区域发展的不协调、城市发展的不平衡以及地方政府的各自为政等因素强化了地方政府的自利倾向，进一步加深了区域间的行政壁垒。行政壁垒的存在，阻碍了区域间市场要素的自由流动和资源的有效配置，抑制了市场对资源配置决定性作用的发挥，加大了区域间的合作协调成本，降低了区域整体经济活力。如《广深科技创新走廊规划》指出，目前走廊内尚未建立起协同创新的体制机制，在招商规划、行政审批、土地流转、人才流动等方面仍存在明显的行政壁垒。
政府能力差异导致区域府际合作困难。区域协调发展需要各地方政府进行府际合作、达成共同目标，但各地方政府在行政级别、财政能力、人力资源、文化资源、信息水平、管理水平等方面存在差异，导致政府能力不相一致，影响区域合作的效率与效能，同时也导致区域间的基本公共服务非均等化，区域间的经济社会发展差距扩大化。为此，需要促进区域内各地方政府间的帮扶与学习，缩小区域间地方政府能力的差距，提升区域整体政府能力。
低层次的产业合作制约区域经济发展。习近平总书记强调，“产业结构优化升级是提高我国经济综合竞争力的关键举措，要加快构建现代产业发展新体系”。通过区域产业合作形成产业集群，有助于推动区域经济一体化，提升区域经济核心竞争力。但目前区域协调发展中的产业合作问题较为突出，主要表现为区域产业结构不合理、产业结构趋同、同质竞争严重，阻碍完整有效的产业链条的形成与发展；产业专业化分工水平有待提高，协作层次低，未能实现区域之间的优势互补、错位发展；产业联动不足，仅依靠行政手段进行产业规划并不能激发产业联动的活力，应通过市场机制自发地形成区域空间上的产业关联。
不完善的基础设施建设增加区域协调成本。习近平总书记在中央经济工作会议上指出，推动基础设施均衡发展是区域协调发展战略的一个重要目标。基础设施是国民经济和社会各项事业发展的重要支撑和保障，完善的基础设施对降低区域协调成本、提高区域合作效率、促进区域经济增长起着巨大的推动作用。目前区域间基础设施建设发展不均衡、不完善的问题较为突出，交通运输网络建设和信息基础设施建设仍需完善，区域基础设施网络体系尚未形成。同时，区域内地方政府间的竞争使各地方政府过于重视短期的经济利益，盲目建设地方基础设施，而不考虑区域基础设施的整体布局与协调，造成重复建设、资源浪费、“重建设，轻运行”等区域空间无序开发问题，不利于区域基础设施资源的最优开发与利用。
地方文化差异影响区域合作共识凝聚。地方文化会影响地方政府的管理理念与行政风格，地方文化差异容易导致不同地方政府在区域协调发展的目标理念、发展策略上产生认知偏差，难以达成合作共识。市场经济条件下多元文化对地方文化的冲击和地方政府对区域文化认同作用的忽视都在一定程度上削弱了区域协调发展的文化基础。区域文化认同能够增进不同区域之间的合作共识与互信，消除隔阂与误解，降低区域合作的成本与风险，为区域协调发展创造有利条件。长期以来，“厚于德、诚于信、敏于行”的广东精神为广东省内区域经济合作提供源源不断的精神动力和智力支持，岭南文化为粤港澳地区的合作融会提供深厚的文化根基。
广东促进区域协调发展的经验
创新区域协调发展管理体制机制。一是制定适合区域实际的区域协调发展规划，有序指导各地方政府、各行为主体共同推进区域协调发展。如广东立足各区域实际，全面实施以功能区为引领的区域发展新战略，以构建珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区“一核一带一区”的区域发展格局为重点，加快推动区域协调发展。二是设立较高层次的专门性区域协调机构，建立健全区域间政策协调、利益协调与争议解决的常态化机制，以打破区域间的行政壁垒，解决地方政府各自为政、恶性竞争等问题。粤港澳大湾区建设领导小组的设立，为粤港澳三地的合作搭建沟通协调的平台，推动大湾区建设的增速提质。
深化“放管服”改革提升政府效能。2018年政府工作报告指出，要全面提高政府效能。政府效能直接影响区域协调发展的有效推进。政府应明确深化“放管服”改革，加快转变政府职能，不断提高行政效能，提升公共服务供给能力，同时促进区域内政府能力的互补与提升，鼓励地方政府管理创新，提高区域间政府合作的协调性。在中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习的会议上，习近平总书记指出，要运用大数据提升国家治理现代化水平，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。2018年11月，广东省政府率先发布《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）》，明确将以建设数字中国、智慧社会为导向，高标准打造“数字政府”，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职能力。广东省“数字政府”的建设为有效提升政府效能提供了新的思路与方法。
推进“产业共建”新型产业发展模式。“产业共建”不是传统的落后产业转移，而是推动同一产业、同一企业不同区域间的整体布局、一体发展，打造同一水平、优势互补的专业化分工协作跨区域产业链。广东省大力推进珠三角与粤东西北地区产业共建，一方面能把先进的生产力引到粤东西北地区，对口支持粤东西北地区发展特色优势产业，振兴发展粤东西北地区；另一方面有助于促进珠三角地区的产业结构调整和转型升级。广东“产业共建”的区域产业合作模式，以产业协调带动区域协同，以产业发展带动社会融合，实现区域间的合作共赢，为其他省市的区域协调发展提供有益借鉴。
优化区域协调发展环境。夯实区域协调发展的“硬支撑”，加快建设交通、网络等现代化基础设施体系，整合区域基础设施资源并进行优化配置，促进区域基础设施一体化、网络化。广东珠三角城际铁路网的建设、广深港高铁的全线贯通、港珠澳大桥的正式通车等等都有效地促进了区域间要素的自由流动，对助推区域协调发展起到了积极作用。同时，打造区域协调发展的“软环境”，加强社会宣传与教育，培育地方文化，注重区域文化传播，发展文化产业，以文化认同作为区域合作的“黏合剂”，增强区域协调发展的凝聚力。
推动区域协调发展迈向更高质量一体化是我国适应社会主要矛盾变化，提升经济发展质量和效益，保持经济社会持续健康发展，全面建设社会主义现代化国家的必由之路。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上指出，改革开放只有进行时没有完成时，改革开放永远在路上。广东将继续坚定不移全面深化改革，扩大对外开放，在区域协调发展方面与时俱进，不断创新，努力形成更多可借鉴可推广的“广东经验”。
【本文作者分别为华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师，华南理工大学公共管理学院研究生】
责编： 杨 阳/ 贺胜兰