长期以来，经济发达镇的行政管理体制改革进程与镇域经济快速发展密不可分，经济社会管理的需求远远超过了传统管理体制赋予镇政府的管理能力和范围。为更好地促进新型城镇化发展，解决传统管理体制对于经济发达镇的制度约束，彻底摆脱“小马拉大车”的管理和服务困境，中央政府在“长期试点多方改革”的基础上，提出了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。尽管这次改革依然是一个“试点”路上的改革，但改革的范围和广度已经大大拓展。这次改革不仅增加了基层政府管理权责配置的弹性空间，还从体制上更新了基层政府的管理能力和服务方式，为促进当地经济社会发展提供了更加优化的体制机制保障。从府际关系的视角来看，中央政府在增强国家治理能力和建立健全社会治理体系的改革进程中，不仅止步于自上而下的中央与地方政府的职责划分，更为重要的是同步采用自下而上的基层政府“破颈改革”，将“强镇扩权”与“扩权强镇”有机结合起来，提高了政府管理与社会发展之间的互适性，具有更加重要的政府发展意义。
经济发达镇行政管理体制改革赋予传统体制更加现代的制度空间
当前，很多学者和实践工作者，将这次经济发达镇行政体制改革的意义彰显在“扩权”和“权力下放”上。应当注意，此“扩权”非彼“扩权”，这是中国政府在现有制度框架下的“内生式”改革，因为实现镇政府权力扩充的真正基础，同时也是传统集权体制的制度基础，是我们长期以来依存的“职责同构”体制。
《地方人大及政府组织法》第60条（七）项规定，镇政府应“办理上级人民政府交办的其他事项”。“交办事项”的规定被认为是中国政府间关系长期呈现“上下对口，左右对齐”特征的主要兜底性制度。过去交办事项的主动权掌握在上级政府，交办事项的领域和具体环节，乃至具体的人财物一概由上级政府决定。从具体执行的结果来看，单方向的上级交办，往往导致“权力上收，责任下放”。特别是针对经济发达镇来讲，迅速膨胀的人口规模和社会管理需求被高企的经济增长所掩饰。上级政府依照传统体制财力上收、管理责任下放，直接导致这些经济发达镇在很长的一段时间内呈现出“经济发展的巨人，社会管理的矮子”的畸形发展，这也是经济发达镇行政管理体制改革所要解决的主要症结之一。
《意见》的提出，将这条传统制度的“反向使用”彻底突显出来，并赋予其更加积极的现代改革意义。这次改革，中央政府明文规定，“重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。理顺县（市、区、旗）和经济发达镇的关系，做到权责相称”。“按照事权和支出责任相适应的原则，逐步明确经济发达镇政府事权和支出责任。上级政府对下放给经济发达镇的事权，要给予相应财力支持。应由上级政府承担的支出责任，不得转移给经济发达镇政府承担。”
“权责一致”“事权与财力相匹配”等现代管理理念就此得到充分的贯彻。从办理交办事项逐步转变为履行本级政府管理权责，是通过县镇协商，以政府文件的契约方式实现的。传统的“交办”被拓展为更加透明的“委托代理”，并且以权力清单的方式固定下来，减少了交办的随意性。值得注意的是，“职责同构”长期以来被认为是导致权力集中向上的主要制度结构，但在这次改革中，政府实际上挖掘了该制度性特征的另一个侧面，即方便权责适时下放。同时，这次权力下放与改革开放初期的“集分改革”最大的不同，在于不是简单的打包整体下放，而是有条件、有重点地“内部异构”式改革，这将为中国政府间关系的合理调整提供有效的实践性思路。
经济发达镇行政管理体制改革立足弥补城乡管理差距
根据中编办指定的各地经济发达镇行政管理体制的试点改革实践来看，在短时间内补齐乡镇政府公共服务和社会管理的短板是改革的重中之重。从产业发展角度来看，事关县域经济的总量和当地经济发展水平，县镇两级政府合作大于竞争。从基层公务员的精力投入和能力提升来讲，在经济发展领域长期经受市场经济的洗礼，相对一般的乡镇政府表现较好。需要注意的是，经济发达镇的行政管理水平和公共服务供给水平相对较低，主要受限于传统的行政管理体制的层级分工和城乡二元分割。
城乡二元分割体制的存在，直接导致乡镇公共管理资源的人均配置远低于人口规模相同的县级市或市辖区，这是束缚经济发达镇提升公共管理能力和公共服务供给水平的主要制度性约束，也是未来改革的着力点。过去很长的一段时间内，无法撼动传统体制的主要原因在于对于外来务工人员的去留存在左右摇摆不定的政策取向。当基层政府的社会管理和服务的统计口径从户籍人口变为常住人口之时，经济发达镇的社会管理资源配置的扩充便成为必然，这也是新型城市化健康发展的应有之意。
可喜的是，在中央政府支持下，义务教育领域率先实现了城乡并轨。2014年中央编办发〔2014〕72号文件将原来的县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，在教育资源配置上真正实现了城乡并轨，实现了城乡公共服务资源配置标准的统一。此外，2016年，在计划生育管理方面，独生子女伤残、死亡家庭扶助标准也实现了城乡统一。不过，其他公共管理和公共服务领域的城乡二元体制依然存在，需要进一步调整。
在经济发达镇的行政管理体制改革中，镇政府在具体履责方面由传统的“二传手”变为“新型主攻手”。面对中央政府提出的改革任务，以及与之相配套的较为完备的实施方案，基层政府管理能力较弱的问题更加突出，不是仅仅依靠镇级加强领导和扩充人手等短时间内就能够有效解决的。今后弥补城乡管理差距，实现精细化治理的路径主要包括以下三个方面：
突出规划引领，实现区域可持续发展。面临人口众多，基础设施建设薄弱的困局，经济发达镇首先要突出区域经济社会发展领头羊的地位，积极吸纳国内外高水平的专业规划成果。同时，针对人口与资源、经济发展与资源保护、城市发展与社会管理的多重矛盾，以“多规合一”的方式实现“四化”并重，促进当地城市管理的跨越式发展。
强化技术补短，推动精细化治理。随着政府信息公开的标准化改革全面推进，以“放管服”为核心的行政审批改革标准化，“一站式”服务中心的建设和完善，基层综合执法的网格化治理延伸等，这些在城市中如火如荼开展的改革实践，被以技术补短的方式推广到经济发达镇的层面。这些公开和透明的标准化行政流程和管理环节的应用，以技术理性为依存，通过城乡结合的统一管理，在较短时间内立足缩小城乡管理能力的历史差距，提高公共服务的供给水平，为未来可能的行政区划变革提供必要的管理基础。
完善整体政府，提升居民改革获得感。长期以来，乡镇政府管理的碎片化，曾经是不争的事实。尤其在新时期，交通基础设施不断优化，信息技术迅猛发展，县级政府管理半径持续拓展，乡镇政府治理成为“县管村治”的夹心层。因此，《意见》提出，今后试点镇政府需要直面公民，采取内部整合、扁平化管理方式，为“一体化”窗口服务提供更加便捷的后台支持。行政编和事业编跨界用人机制的变革，更多的财力支持，更是在一定程度上消减了传统的条块矛盾。政府治理的整体性增强，实际上提升了居民对于改革的获得感，能够更好地实现以制度留人才、以管理吸引人才。
经济发达镇行政管理体制改革是国家治理体系建设的基层试验田
国家治理体系的建设是围绕着运行权力、建构秩序和创造治理展开的，更多体现为各治理主体的合作与共治。国家治理体系在现代国家建设中推动整个国家制度体系的成长： 一是治理主体的自我成长与完善； 二是治理所需要的基础制度的充实与完善。经济发达镇的行政管理体制改革，实际上并不仅仅是针对当地经济社会发展的需求展开的治理路径探索，更是围绕着具有中国特色的国家治理体系建设的基层试验田。
首先，既往的成功改革经验被有选择性地应用到经济发达镇的行政改革中，不同改革之间如何有效协同成为整体改革推进的重中之重。乡镇改革从自下而上的倒逼路径，到现今改革自上而下的推进，如何平衡把握上级政府的行政指导和乡镇政府的自我特色探索，将深刻制约着改革的过程和成效。作为基层的政府管理层级，国家治理能力和社会治理体系是随着人口集聚程度不断提高而逐步拓展的基层政府如何从不完全治理结构走向善治，如何在两化叠加的社会发展中明确治理方向，如何在复杂治理中体现“大部门制”导向的至简高效。这些原本碎片化的渐进改革，被整合在经济发达镇的整体性改革中，既有经验的积累，同时还有不同改革之间的相互匹配和磨合，这才是真正体现中国政府改革特色的整体试验田。
其次，深入推进经济发达镇的行政管理体制改革，将为新型城镇化进程中的新型城市探索提供有益的成长路径。长期以来，中国城市发展长期受到城乡二元分割和行政等级的制约，城市自我成长的路径单一。经济发达镇承担着重要的政府发展改革综合试点的历史重任，即如何在广袤的农村大地生长出具有更强辐射作用的新型城镇，突破行政等级的不当制约，通过经济发展和行政改革拓展城市生长空间，摆脱市场中的“计划”和计划中的“市场”的双重路径锁定，实现经济社会发展的全面推进。对此，在经济发达镇行政管理体制改革的过程中，应尽量破除改革的“天花板”和边际效应递减，换言之，不能孤立性地看待和处理经济发达镇的改革路径选择，应当将其与所在县市地区的行政管理改革实践融合发展，剔除孤岛效应，避免不可持续的改革。
最后，在既有的制度框架下，经济发达镇的行政管理改革的顺利推进将更多倚重与社会治理资源的整合。在经济新常态下，三期叠加的经济发达镇的行政改革，不仅仅着眼于政府发展，更重要的是为经济发展和产业转型提供更加适宜的制度基础，增强基层社会的风险抵抗能力。经济发达镇的社会治理体系探索，需要摆脱“向上要编制、向下设机构”的传统政府发展思维，积极探索更加简洁高效的社会管理体制，立足本地实践，积极整合有效资源，扎根本地社会层面的改革，实现生产与供应的分离，以政府购买服务、与民共治等方式，提升政府管理的标准化和精细化，满足更加多元化的社会管理需求。
在加强国家治理能力建设方面，来自上级政府的制度性支持已经明文规定在《意见》中。法治化的制度建设，既有改革的保障，也有改革探索的边界设定。尽管《意见》提出条件成熟时可以采取行政区划调整的办法，即设立县级市或者市辖区的方式，为经济发达镇提供更多的成长空间，但是，这并不是经济发达镇改革的唯一道路选择。新型城镇化的发展，并不是要完全“化镇为市，化农为城”。应摆脱附着在行政区划制度上的资源配置方式和刻板化的政府管理体系，探索更加优化的国家治理体系，夯实基本公共服务均等化的基础，提高公共服务供给水平，真正实现高质量的基层治理。
【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院副教授、公共管理教育中心副主任】
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