【摘要】行政不作为一旦演变成地方政府的“虚假勤政”，其危害性远甚于懒政怠政，因为美好的表面往往会使人民群众忽视不负责任的本质。该现象不是国家对懒政怠政类行政不作为进行严厉打击的后果，实际上源于行政组织运行内在规律。要矫治“虚假勤政”，需从“个人—规范—绩效”三个层次着力，即强化公务员责任意识，推动行政程序规范化法治化，推行绩效管理。
【关键词】“虚假勤政” 地方政府 绩效 管理 【中图分类号】C936 【文献标识码】A
针对各地群众深恶痛绝的懒政怠政等行政不作为现象，党中央专门下发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等文件进行专项治理，中纪委在巡视的过程中也将其作为打击重点。经过几年努力，形势有了很大改观。然而，2018年4月，习近平总书记在湖北考察时敏锐地洞察到“当前形式主义、官僚主义依然突出，又有新的表现形式”。这实际上是警告我们，地方政府的行政不作为又出现了新苗头。
一些地方的不作为呈现出一种看似勤政的“精致”模式，即“虚假勤政”现象
在传统印象中，“一杯清茶一支烟，半张报纸看半天”的磨洋工，或者“门难进、脸难看、话难听、事难办”的故意刁难，才属于行政不作为，而那些忙忙碌碌、紧紧张张、马不停蹄的工作方式一定属于“为人民服务”做派。然而，从笔者组织的“我国地方政府效率现状”课题组在全国部分地区调研结果来看，目前在一些地方出现了一种新型的行政不作为现象，它超越了过去“懒政”“怠政”的“粗糙”形式，呈现出一种看似勤政的“精致”模式，即“虚假勤政”现象。
在“虚假勤政”模式中，地方政府一改过去“庸”“懒”“散”的行事方式，有些部门中的公务人员在每天8小时工作时间内都忙忙碌碌，似乎有干不完的活，甚至要靠加班加点来处理事务，“白加黑，五加二”是常有的事。表面看来，这种工作方式非常符合我国传统行政文化所倡导的“鞠躬尽瘁、死而后已”的奉献精神，往往会赢得一片赞誉。然而，从管理的科学性而言，无论懒懒散散还是忙忙碌碌，都只是一种工作模式，最终能否实现行政目标、满足人民群众对公共服务的需求，才是行政工作的落脚点。懒懒散散的工作方式固然不能形成人民满意的结果，而看似完美的行政方式与行政过程，也未必能。
从调研结果来看，经过中纪委、各级纪委的“治庸除懒”，在各地懒懒散散式的行政不作为现象几乎绝迹的情况下，产生了一种形式主义的新变种，而群众对那些忙忙碌碌的“虚假勤政”的反感与日俱增。他们认为，“只打雷不下雨”甚至比“不打雷不下雨”的危害性更大，因为它以勤政的表象蒙蔽了上级部门和领导，甚至变成了一种“勤政”表演，最终受伤害的还是人民群众。这种行政不作为逐渐演变成地方政府的一种新型行政之“恶”，其危害性远甚于“懒政”“怠政”，因为美好的表面往往会使人民群众忽视不负责任的本质。
“虚假勤政”源于一些责任意识欠缺的公务人员以凸显行政“形式与过程”来回避令人不满的行政结果
扎扎实实搞形式、忙忙碌碌走过场式的“虚假勤政”，将行政形式、行政过程当成了行政管理与公共服务的目标，以形式“完美”代替了为人民服务的公共责任，产生了严重的目标错置问题。而要根除“虚假勤政”，就需要对症下药，找到其产生的根源。
从表象上来看，它似乎是国家对“懒政”“怠政”类行政不作为进行严厉打击的后果，但实际上其产生源于行政组织运行内在规律。如图1所示，无论中央政府还是地方政府，无论东方政府还是西方政府，行政管理都是一个客观的系统过程，包括需求—投入—生产—结果4个基本环节。
为人民服务的组织，行政管理的需求来自于人民的期望，而要将人民的期望落到实处，首先需要投入人力资源、财力资源（财政资金）、物力资源等物质性要素。由于政府的科层制特征，投入因素实际上还应该包含上级的要求，这些要求可能是法律、制度、规定，也可能是依据它们的精神所做的口头指示。此外，投入因素中还有一个特殊的要素“人民期望”，它既是需求要素的转化，又不完全等同于需求因素中的“人民期望”，投入要素的“人民期望”是指经过法定程序，由权力机关“筛选”出的应该由政府在特定时段内优先满足的“人民期望”，比如我国确定的“三步走”战略、全面建成小康社会战略等。
在投入进入政府部门之后，政府就需要因之完成各种纳入实施范围的人民需求和上级要求，这就是行政管理的“形式与过程”阶段。要完成这些任务，政府首先需要分解任务到不同的职能部门：把需要从事的管理活动分解到职能部门去，职能部门然后再按照事项、活动的性质分配到专业处室去。这还只是完成任务的第一步，真正要落实这些工作，还需要确定不同工作流程并根据流程展开行政管理与公共服务工作。政府的“流程”包括“专业职能流程”和“多职能协同的整体流程”，前者是政府管理中最常见的流程，比如计生、户口登记、企业报税等工作都以专业职能的形式存在，这些工作的实施需要依赖于较为确定的职能程序；后者是为了避免行政管理的“碎片化”而展开的“多职能协同管理的整体流程”，它是行政管理实践中政府必须作为一个整体来处理一系列事项的表征，是塑造“整体性政府”“协同性政府”所必须的，比如某几个政府部门联合开展接访、进行招商等就属于整体型流程。按照流程确定的时间节点、权力限度、资源范畴将两类流程实施的过程，也就是群众肉眼所观察到的“行政管理”。
只有到了“结果”环节，行政管理的一个完整过程才算结束。一般而言，负责任、为人民服务、追求绩效的政府都会在前三个环节的基础上，实现预期的管理目标，达到理想的结果，满足人民的需求，为人民带来幸福，这就是“结果”环节需要完成的任务。正是由于结果的重要，世界上至今方兴未艾的“新公共管理运动”才大张旗鼓地提出了“结果导向”的改革方向，呼吁各类公共组织都应该以产生绩效结果为目标，而非将精力浪费在无休止的行政过程上。然而，在现实社会中，行政结果往往受制于多方面的约束，一方面，特定的行政管理活动未必一定能够产生预期的结果；另一方面，行政结果经常具有两面性，除了对部分群众有利外，还可能会妨碍部分群众利益。在这种情况下，为了不“惹祸上身”，避免被“结果问责”，一些不负责任的政府工作者便淡化行政管理结果环节，转而强调行政形式、行政过程的重要性。
行政形式与过程更容易吸引社会关注，因为它首先可以向社会展示政府工作的过程，以具象化的形式，形成“扎实工作”“兢兢业业”的视觉冲击，塑造“门好进、脸好看、话好听”的工作形象。另外，它以贯彻部门“三定”、确定法定程序的形式向社会展示了依法行政的形象，满足了人民群众“领导干部要带头守法”的朴素要求，为政府增添了美誉度。在这种情况下，政府中的一些责任意识、服务意识欠缺的公务人员，就会选择以突显行政形式与过程的方式来回避无法实现的行政结果，或者行政结果不令人满意的问题，这是一种既能够避责又能够显功的“两全其美”的做法，其产生符合行政组织运行的基本规律。
我国一些地方政府中存在的“虚假勤政”问题，实际上就属于对这种避责与显功规律的活学活用，它通过形式上“完美无瑕”来回避形成行政结果，以此躲避因结果不佳而可能导致的问责与追责，在此基础上，行政人员以“勤政”的表面功夫赢得自身职业的发展和进步。正如习近平总书记所洞察的，这种变体的形式主义，“实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题”。就行政科学性而言，“政绩观错位”“责任心缺失”无疑是指政府机构、行政人员不以结果为导向，仅专注于形式与过程的避责式行政管理行为。
每一级政府、每一个公务员，都应该与“虚假勤政”这种形式主义作斗争
搞形式主义，势必造成人力、物力、财力和时间的浪费，助长弄虚作假、投机取巧的心理和好大喜功的浮夸作风，严重损害党和政府的威信。作为人民的公仆，每一级政府、每一个公务员，都应该与“虚假勤政”这种形式主义作斗争，找到矫治这种弊病的方法。
首先，强化公务员责任意识，通过鼓劲与约束相结合的制度将责任意识刚性化。“虚假勤政”产生的个体根源在于公务人员责任意识淡漠，不尽力去实现群众诉求，形成行政结果，而采用看似勤谨的“劳碌”方式来躲避责任。要根除这种弊病，就需要在招录公务员的过程中，遴选责任心强的人员，而一旦公务员已经进入政府系统，就需要通过制度来保证他们具有责任心、实现责任心。这就要建立鼓励干事与约束避责相结合的鼓劲与约束制度，在某种程度上，公务人员避责源于自我职业保护，这与我们缺少鼓励创新、鼓励干事的制度不无关系，未来需要以制度的形式减轻公务员承担责任的压力。在制度明确之后，依然推行“虚假勤政”的人员就可以通过制度对其进行约束和问责。
其次，推动行政程序规范化、法治化，尝试在特定地方或者特定职能领域颁行行政程序法。“虚假勤政”的产生在于过分强调了行政管理过程中的“形式与过程”环节，但此环节确实属于政府管理的最关键一环。“形式与过程”类似于企业管理中的生产环节，只有通过它才能将人、财、物结合起来，才能将群众诉求在某个部门或者某几个部门实现出来，从而产生行政结果，实现群众目标。但由于之前我国行政管理标准化程度较低，这个环节的工作缺乏规范性、法定性，以至于产生了一批“能人官吏”，他们根据自己喜好随意推行行政程序，破坏了依法行政的原则。为了矫正这种不足，各地开始大力推行“痕迹管理”，凸显行政管理中的“形式与过程”环节。这对教化“能人官员”等骄横分子起到了巨大的推进作用，但副作用就是滋生了“虚假勤政”问题。要解决这个问题，就需要推行政府管理的标准化模式，尝试对各部门进行职能梳理，编制出详尽的分工表及每个岗位所必须遵守的“完整流程”和“简易流程”细则，让公务员明晰自己每一天、每一步的工作内容。这种标准化管理实际上有助于推动我国行政程序法的建设，但在全国行政程序法尚未出台的情况下，我们可以尝试在个别地域（比如深圳、厦门）、个别职能领域（比如财政、教育）推动管理标准化，并将这些标准化成果上升为当地或者该职能领域的“行政程序法”。
最后，以结果导向的绩效管理取代形式导向的“痕迹管理”，推行“绩效巡视”。与上一个问题相关联，“虚假勤政”之所以能够存在，就在于我国行政程序规范性的缺失，而一旦在推行行政管理标准化之后，就不应再囿于行政管理的“形式与过程”环节，而应该将目标转向结果导向。矫治“虚假勤政”的根本方式就是推行结果导向的绩效管理，以绩效结果为目标，而非将时间、资源浪费在过程管理或“痕迹管理”之中。要使得结果导向的管理刚性化，还需要在监督机制上下功夫。未来可以参照“绩效审计”的做法，推行“绩效巡视”，对于那些没有产生良好结果，但看上去却“兢兢业业”“忙忙碌碌”“勤勤恳恳”的行政管理行为进行问责，追究它们不产生结果（绩效）的责任，这也就是世界范围内正在推广的“绩效问责”的普遍做法。
总之，在解决“虚假勤政”问题中，“个人—规范—绩效”是一个有机整体，具有一定的递进关系，只有公务员个人的责任意识有了保障，标准化、法制化的规范才能起作用，而规范的建立是结果导向的前提，因为所有违反规范的结果，哪怕具有一定的社会价值，也有着违法乱纪的“原罪”，不属于人民期望的结果。
（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导）
【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”（项目编号：18JZD047）阶段性成果】
责编/张忠华 美编/于珊
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