【摘要】 发生在公共部门的“无效工作”具有隐蔽性、严重性，危害巨大。消除或减少公共部门“无效工作”，重在事前防范，从实现经济和社会发展规划的管理精细化法治化，重视行政管理核心团队的稳定性和工作的连续性，加强公务人员职业生涯管理，科学合理设置工作岗位，优化日常工作、活动、管理流程等方面下功夫。
【关键词】“无效工作” 公共部门 治理现代化 【中图分类号】C936 【文献标识码】A
在公共治理领域，决策者和执行者的违纪违法、失策失职行为，会给国家和社会造成无可挽回的损失。其中，“无效工作”是一个隐形的但十分重要的方面。尽管还没有对特定对象取得实证研究数据，但主导和参与公共部门作业的人员，确实在不少事务上存在无视既定规划、“新官不理旧政”、朝令夕改、作而无为等问题；还有不少人忙忙碌碌上班，日复一日，年复一年，但似乎“往事不堪回首”，在经历过的几年、几十年的职业生涯中并没有取得多少可圈可点的成绩。
发生在公共部门的“无效工作”具有隐蔽性、严重性，危害巨大
一般而言，私营企业部门精于成本—收益核算，发现和纠正所谓“无效工作”应该不在话下，但发生在公共部门的“无效工作”却具有隐蔽性、严重性，危害性更大。“无效工作”用来界定发生在公共部门的、消耗公共财政完成的低效率、无效率甚至负效率的工作。比如，消耗公共财政建造不必要的工程项目，然后将其变成垃圾祸害环境，或者摧毁公共资源等，自然系统的“熵”会显著增加。
公共部门的“无效工作”行为，于有意或无意间发生，主要原因既有决策者和执行者的违规违纪以及认识能力和行动能力不足问题，也有公共项目的规划与实施、财政支出监管、工作岗位设置问题，尤其是工作人员行为的激励与约束问题。但根本上是管理制度问题，即因制度漏洞而形成“无效工作”陷阱。
消除或减少公共部门“无效工作”，重在事前防范，及时发现和填平制度漏洞造成的陷阱，防患于未然，达到事半功倍的治理效果。
实现经济和社会发展规划管理的精细化法治化，重视行政管理核心团队的稳定性和工作的连续性
对重要的公共部门规划实行精细化和法治化管理，有助于减少因政绩工程、领导项目仓促上马、变动造成的人力、物力等资源浪费，防止产生“无效工作”。比如，一个地区的国民经济和社会发展“五年规划”以及相关的部门规划，包括人才规划等，制定时应该精心谋划、充分调研，广泛听取上级主管部门和社会各界的意见与建议，一旦经过同级党委常委会同意、人民代表大会批准，就应该获得“地方法规”一样的强制性，严格遵照落实。像“规划，规划，办公室搞搞，墙上挂挂”的说法和行为，一旦发现，应该作为违规违纪查处。各类规划，特别是政府的“五年规划”，可以根据内部和外部条件的变化适当调整，但必须经过党委同意和人大常委会批准。地方党政新任领导干部，不可以在未经批准的情况下，改变既定规划任务和主要目标。变动规划的影响由局部波及总体，可能发生批量的连续性不良反应。
一个地方主要行政领导干部的调动，如果考虑不周、措施不当，很容易造成工作反复或停顿；出于政治目和政党利益的行为，往往会造成经济和社会资源的严重浪费，损害纳税人利益。一个省级、市级或县级政府的领导和执行团队，保持任职的相对稳定，有助于持续达成既定规划目标。干部熟悉工作、有效组织、扎实推进，有计划按步骤施行，可以大大减少不确定性，使完成工作任务的速度和质量得到保证。组织部门出于干部培养和结构优化等方面的考虑需要变动任职干部时，充分保证基于地区经济和社会发展规划确定的各项工作不受影响十分必要。新干部到任，熟悉情况需要时间。应该通过制度安排防止“新官上任三把火”等急于求成、急功近利情况的发生。对干部的政绩评价指标，应该包括是否保持了既定目标的持续发展和稳步实现。
加强公务人员职业生涯管理，科学、合理设置工作岗位
公共部门针对工作人员职业生涯管理的认识和实践，远远落后于私营企业部门。有不少人在同一个级别同一个岗位任职，持续10年、15年甚至更长时间。比如，随着大学教师的晋升越来越难，许多高校的评价体系中“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”情况严重，亟待清理改进。更为重要的问题是，对公共部门工作人员的管理仅仅关注到本人，基本未考虑其个人和家庭生活方面；长时间从事同样的工作、晋升空间不足和生活条件不予考虑，都属于职业生涯管理问题，都与一个人是否有激情、有效率、高绩效工作高度相关。人的知识、技能和能力，即人力资本，以人为载体、由人来运作，如果激励不足、情绪低落、身心疲惫，无论名义上拥有多强的人力资本，也不可能在实际上获得高质量的甚至正常水平的利用。名义上有用的人才，但实际上价值发挥不出来，势必出现个人和组织的“无效工作”，事倍功半。通过加强公务人员职业生涯管理，有助于解决相关问题。具体做法可以借鉴优秀企业的经验，比如掌握不同年龄、资历和经验的核心工作人员的需求和期望，充分交流和协商，规划多渠道、多层级的职务晋升和事业发展路线；从丰富化和挑战性角度设计工作内容；定期或不定期轮换工作岗位；依托工会组织，建立工作人员本人和直系亲属紧急事务、医疗保健、入托入学、升学就业等方面的服务与协助机制。有的企业把员工应得的部分奖金和福利，直接发到其父母手里，激励效应十分显著，公共部门可以借鉴。
在公共部门，特别是一些地方或基层公共部门，由于历史和现实原因，对工作岗位的设计往往缺少严格的“工作分析”环节，相比企业有明显差距。这样在工作岗位的权力配置、任务安排、任职资格、需求人数等方面就会有较大误差，科学性和合理性严重不足。而且，由于公共财政支出和“权力寻租”等原因，特别容易出现人浮于事的“多余人”现象或者“吃空饷”现象。与此同时，在市场秩序管理，电梯、游乐设施等特种设备监管，食品药品监督，以及新兴产业产品与服务标准制定等领域，随着经济社会的快速发展对人员需求的变化，原有岗位设置和工作任务需要重新分析、评估与调整。战略人力资源管理研究和实践表明，公共部门有必要根据发展战略规划和任务目标的变动，科学分析、有效设计，适时调整编制和岗位设置。
优化日常工作、活动、管理流程
在项目审批等各类准许审查以及日常的运行管理中，“无效工作”大量存在，而因为工作流程设计不合理所导致的公共资源浪费情况依然比较严重，亟待机制优化和制度创新。一位教授应邀主持一项政府部门很重视的关于行政工作“系统性”问题的研究课题，设计的研究路线是“概念梳理—模型构建—应用落地”，但在课题开展过程中有关领导要求分别负责这三部分内容的课题组同时进行，并在重要会议上汇报。试想，概念还在梳理，理论模型尚未构建并取得共识，如何谈落地？整个过程没有逻辑性、缺乏系统性，结果是矛盾和冲突不断，最后取得的成果很不理想。诸如此类的问题还有很多，不胜枚举。主要原因可能是，行政审查、批准和监督程序过多、效率不高。实现公共部门的治理现代化，我们还有很大的提升空间，需要不断创新和优化工作流程设计和运行管理规则。
总之，新时代公共治理现代化要取得新进展，实现新目标，各级各类公共部门在投入公共财政资源之前，有必要提升管理和服务水平，填平“无效工作”陷阱，把公共产品与服务的质量和数量提高到一个新的更高的水平。
（作者为北京师范大学政府管理学院教授、博导，北京师范大学战略人才研究中心主任）
【参考文献】
①《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年。
责编/张忠华 美编/于珊
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