2018年9月25日，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确提出，要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。要实现这一目标，笔者认为，我们必须要掌握科学的工作方法，既要全面推进，又要突出重点，要能够区分轻重缓急，有计划、有步骤地推进“三个全面”体系建设。根据《意见》，全面实施预算绩效管理的主要内容为“三个全面”，即：“全方位”“全过程”和“全覆盖”。
所谓“全方位”，就是要求预算绩效管理的实施对象从项目为主向政策、部门整体支出拓展，从转移支付为主向政府财政运行拓展，从而形成政府预算、部门预算、政策和项目预算等全方位的绩效管理格局。
所谓“全过程”，主要包括四个内容：建立重大政策和项目事前绩效评估机制；强化绩效目标管理；实施绩效运行监控；开展绩效评价和结果应用。
所谓“全覆盖”，则要求一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算等，均纳入预算绩效管理的范围。可以看出，“三个全面”的提出旨在扩大绩效管理的范围。除了“三个全面”，《意见》还特别强调要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。这表明，全面实施预算绩效管理不仅要“扩围”，而且要“提质”（即提高绩效管理的质量，如强调成本效益、硬化责任约束）。
“三个全面”的基础与核心是全过程预算绩效管理。它既贯穿于全方位的预算绩效管理之中，又贯穿于全覆盖的预算绩效管理之中。为此，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，我们首先必须要围绕预算绩效管理的主要内容和环节，完善绩效管理的流程（包括绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果反馈与应用等），制定预算绩效管理制度和实施细则，建立完善的全过程预算绩效管理体系。在此基础上，再逐步推进全方位的预算绩效管理体系建设和全覆盖的预算绩效管理体系建设。
全过程预算绩效管理是绩效目标为导向的管理。建立全过程预算绩效管理体系，进行绩效目标管理是第一步，也是最为重要的一步。正确设定绩效目标对于预算绩效管理来说至关重要。绩效运行监控，旨在对绩效目标的完成情况进行跟踪管理，以便及时地发现并纠正绩效运行中存在的问题，力保绩效目标如期实现。绩效评价管理的内容和重点是，对预算单位绩效目标的完成情况，预算资金的产出和效果，进行分析评价。评价结果应用，则是将绩效评价的结果反馈给各个利益相关方，以便他们能够充分、有效地利用绩效评价的结果。由此可见，绩效目标贯穿预算绩效管理全过程，是预算绩效管理的核心。换言之，预算绩效管理是以绩效目标为导向的管理，或者基于绩效目标的管理。
绩效目标为导向的管理是一种结果为导向的管理。预算绩效管理的核心是绩效目标。财政部在《中央部门预算绩效目标管理办法》（2015）中提出，“绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的预期产出和效果。”这表明，绩效目标反映的是预算资金的预期产出（Output）和效果（Outcome）。“产出”与“效果”均代表了“结果”（Result），但是，它们却是两个不同层面的概念。“产出”指的是预算资金在一定期限内预期提供的公共产品和服务情况；“效果”指的是，产出带给目标受众或服务对象的实际利益，它反映的是公众或顾客的一种“获得感”。相对于“产出”来说，“效果”更为重要，它反映了绩效目标的本质内容，也体现和代表了“花钱买效果”和政府预算为民服务的基本理念。
为此，在全面实施预算绩效管理中，我们要秉持政府预算为民服务的理念，坚持以结果为导向，坚持以绩效目标为核心推进全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理。通过“三个全面”的绩效管理，优化财政资源配置，提高预算资金的使用效率和效果，提升公共服务质量，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。
（作者为中央财经大学政府管理学院教授、博导）
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