随着工业化、城镇化迅速推进，大量农民进城务工，稳定农村土地承包关系，保护农民的土地承包经营权至关重要。近日正式实施的农村土地承包法明确，国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件——
新修改的农村土地承包法已于近日正式实施，既落实了“三权分置”政策要求，也加强了对农民土地权益的切实保护。
进城农民的土地是否要收回，农村外嫁女的利益如何保障？“两权”变“三权”，写入法律的土地经营权有哪些变化？经营权能否融资抵押担保，资本下乡流转土地又有何规定？针对公众关心的热点问题，经济日报·中国经济网记者采访了有关专家。
保护进城农户承包权利
人进了城，地怎么办？全国人大农业与农村委员会办公室主任何宝玉认为，稳定农村土地承包关系，保护农民土地承包经营权，很重要的一点，就是发包方在承包期内不得随意收回承包地，使广大农民真正地感到土地承包经营权是有切实保障的。否则，如果发包方可以随便收回承包地，稳定的土地承包关系就无从谈起。
随着工业化、城镇化迅速推进，大量农民进城务工，有的离土不离乡，继续经营承包地；有的离土又离乡，全家进入城镇工作生活，继续经营承包地面临现实困难。在这种情况下，部分农民进城，尤其是全家进城后，其土地承包经营权容易受到侵害。何宝玉表示，“对进城农民来说，承包地和宅基地的权益是他们在农村的最后一点财产和利益，所以对部分农户在进城后一段时间内，既有城镇居民的身份同时又保留土地承包权益，整体上不妨宽容一点，不要一看到农户进城，就急急忙忙把承包地收回来”。
新修改的农村土地承包法明确，国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。对比之前的规定，新法删除了“特定情况下要求进城农户交回承包地、不交回就收回”的规定。
尽管原有法律已对农村妇女的土地承包经营权予以保障，但现实中仍然存在着侵害农村妇女土地承包经营权的现象，尤其表现在部分外嫁女难以获得承包地的问题。对于外嫁女的土地承包经营权，新修改的农村土地承包法作了充分保障。农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群说，妇女结婚，新居住地未取得承包地的，发包方不能收回其原承包地，妇女离婚、丧偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地未取得承包地的，发包方也不能收回承包地。
承包地由“两权”变“三权”
新修改的农村土地承包法增加了一条：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”这一条款将经营权从承包经营权中分置出来，原有的所有权、承包经营权“两权”变为所有权、承包权、经营权“三权”，确立了农村土地“三权分置”的制度。
在全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛看来，“三权分置”使承包的农户承包土地以后，不仅可以在本集体经济组织内部转让承包地，还可以向外部受让人流转承包地，而且流转以后，要使受让人获得权利保障。“这样可以有利于促进适度规模经营，也有利于增加农民的财产收入。这就需要在土地承包经营权的基础上，再设计一个由流转受让人享有的权利，也就是土地经营权。”
土地可以流转了，把自己的承包地流转给了别人，那是不是就失去了这块地？对部分农民的这种担心，孙邦群给出了明确答案：承包经营权是农民的，是物权。从农民的角度来说，不存在流转之后就失去了土地的情况。为了真正为农民确实权、颁铁证，有关部门用了5年时间在全国对承包经营权实行确权登记颁证。农业农村部数据显示，截至2018年底，全国完成承包地确权登记面积14.8亿亩，占承包地实测面积的89.2%，30个省份已报告基本完成。
关于承包期的延长，新修改的农村土地承包法提出，“前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年”。杜涛说，“党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。这次修改农村土地承包法就把中央精神落实为法律规范”。同时，考虑到土地承包关系除了耕地还包括草地和林地，新法明确，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。另据农业农村部表示，2019年将选择10个县开展土地承包期再延长三十年试点，为面上工作积累经验。
依法维护经营主体权利
杜涛表示，本次农村土地承包法修改后新增加的土地经营权，是“三权分置”中的第三个权利。也就是说，新设了一个土地经营权制度。据其介绍，新法对于土地经营权的概念、流转方式、融资担保等均作出了规定。
农业农村部数据显示，截至目前，全部或部分流转出土地的农户超过7000万户，面积占家庭承包地总面积的三分之一以上。本次法律修改前，业内人士就提出，“三权分置”作为农村土地制度的重大创新，在实践层面还需要进一步完善。一是完善承包权权能内容。维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等权利。探索建立土地承包权依法、自愿、有偿退出制度。二是平等保护经营权。依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利。允许经营主体以承包土地的经营权依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。
新法明确，经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿。经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权。承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。
经营权的融资抵押担保是新增加内容，为农地抵押提供了法律依据。为了缓解农业领域因缺乏有效抵押物导致的贷款难贷款贵问题，拓宽农业经营主体发展生产的资金来源，自2016年起开展了农村承包土地经营权抵押贷款试点。中国人民银行数据显示，截至2018年9月末，全国232个试点地区已有1193家金融机构开办农地抵押贷款业务；试点地区农地抵押贷款余额520亿元，同比增长76.3%。
工商企业下乡租地也是事关经营权的重点内容。新修改的农村土地承包法规定，县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。早在2016年7月份，原农业部印发《农村土地经营权流转交易市场运行规范》，对工商资本下乡流转土地提出了规范性要求。孙邦群表示，今后要具体出台办法，规范工商资本到农村租地的行为。
