今年6月9日，一艘名为“阿奎里厄斯号（Aquarius）”的救援船只，在地中海接收了629名获搭救移民，其中包括80名妇女和100多名少年儿童，他们主要来自26个国家，多数是非洲国家人民，也有阿富汗、孟加拉国和巴基斯坦人。这艘船试图在马耳他或意大利靠岸，但遭两国公然拒绝。消息见报后迅速引起欧洲舆论的关注，一度还引发法国总统马克龙与意大利新总理孔特之间的口水仗。尽管后来西班牙开放港口接纳了这些移民，但欧洲各国针对近年来大量难民或移民的涌入而展开的攻讦，显示欧盟国家间乃至一国内部就如何应对这一问题而存在的分歧，并没有随着最近两年移民入境数量的明显下降而有所缓解。相反，“阿奎里厄斯号”靠岸遭拒，进一步凸显了欧盟各国过去三年来在致力于合作解决难民危机或移民问题上的困境。正如英国《金融时报》一篇题为“西班牙拯救了‘阿奎里厄斯’，但欧洲仍在海上”的评论指出的那样，“如果没有更好的欧盟移民政策——以及更少的移民漂泊，欧洲在人权上的道德权威将减少，破坏性的民族主义会蓬勃发展，迁徙自由将受损，而欧盟作为一个单一实体的工作能力将进一步被削弱”。
欧盟由于移民问题而面临分裂的危险，或许只是媒体的夸大报道，但是，在“多样统一（Unity in Diversity）”基础上形成的欧洲认同，在当前这轮移民潮中不断遭遇质疑，却是客观事实。欧盟国家长期卓有成效的联合进程，缘何在移民问题上停滞不前，甚至还有可能威胁到未来各国间合作的顺利开展？这是本文要回答的主要问题。
难民和移民问题的新发展
欧洲有长期接收难民的历史经验与教训，远的不说，就在冷战结束以来，欧洲就经历了数次难民涌入的高峰期。在1992年欧盟15国从前南斯拉夫接收创纪录的67.2万难民之后，2001年欧盟27国再度接收42.4万申请庇护人员，到2006年时这一申请庇护数降到不足20万人。此后，非欧盟成员国人民申请欧盟27国乃至现今的欧盟28国庇护的数量逐年递增。从2012年开始，增速加快，由2013年的43.1万到2014年的62.7万再到2015和2016年的130万人。2017年，向欧盟各国寻求国际保护的庇护申请人数回落到70.8万（见图1）。其中，首次申请庇护的人数大约有65万人，相比于2016年的120万峰值少了56万人。
据欧洲议会网站公布的有关非法移民进入欧盟的数据显示，在2015和2016年，有超过230万非法越境者，而2017年这个数字剧降到20万人，是过去四年中的最低值。[3]欧盟边境管理局（The European Border and Coast Guard Agency）公布的2010年以来的非法移民数据也显示，自2015年以来，入境欧盟的非法移民数量也呈下降趋势（见图2）。考虑到一个人有可能不止一次地穿越欧盟国家的边境，因此，实际进入欧盟的非法移民人数可能更少。对作为整体的欧洲而言，外来移民数量从百多万人下降到数十万人，今年以来实际进入欧盟国家的非法移民甚至不到5万人，差别还是挺大的，但欧盟国家仍然不能摆脱移民带来的巨大不安与担忧，个中原因值得探究。
自2015年4月至今，针对难民或移民议题，欧盟成员国（包括与其盟友及周边国家等）做了大量工作，仅定期和不定期的首脑峰会就开了18次之多（见表1），但对于艰难达成的协议，各成员国要么执行不力，要么公然拒绝执行。
无论按国别还是把欧盟28国当作一个整体来看，欧洲都不是世界上接受难民最多的地区。根据联合国难民署的统计数据，2017年接纳难民最多的国家分别是土耳其350万、巴基斯坦和乌干达各140万、黎巴嫩100万和伊朗98万。正如美国俄亥俄州立大学历史学教授狄奥多拉·德拉戈斯汀诺娃（Theodora Dragostinova）评论的那样，“历史研究表明，移民总是占总人口的一小部分。在欧盟，2015年的人口接近7.5亿，甚至100万难民的存在仍然是一个相对不重要的数字”。而且从申请庇护人数及移民进入欧洲的情况看，近几年都呈明显下降趋势，但欧盟各国却依然在这一问题上吵翻了天，迄今未能制定一项得到各成员国一致接受并有效执行的移民政策。表1显示，自2015年以来，欧盟一直将移民问题作为优先事项加以对待，也在不断采取各种措施以应对移民问题和改进庇护制度。但是，“欧盟晴雨表（Eurobarometer）”民意调查2018年6月公布的调查结果却显示，有58%的受访民众认为欧盟应对移民问题不够充分，有72%的受访民众希望欧盟在移民问题上做得更多；希望欧盟在保护外部边界问题上做得更多的有69%，不满意该项政策的则有50%；而在反恐怖主义问题上，认为欧盟还要更努力的比例高居首位，达到77%，有57%的受访民众不满意欧盟在这方面的行动。由此可见，所谓“难民危机”或“移民问题”并没有随着外来人口的减少而有所缓解，相反，社会由此产生的不安、担忧甚至对移民及其文化的恐惧还在延续。
移民问题加剧民粹主义兴盛
诚然，移民会带来一系列问题，一大波难民的涌入更是给欧洲当地的社会治安、普通民众的日常生活，乃至于就业竞争等方面带来巨大挑战。相对于这些外来移民，欧洲民众的自我民族意识必然会骤然提升，如同早年梁启超曾经说的那样，“何谓民族意识？谓对他而自觉为我”[8]。一旦难民或移民获准定居，还会产生群体性的不同社会生活方式与不同文化背景间的摩擦与融合，这必然是一个相对漫长又充满不确定性的过程。加之移民群体的文化背景绝大多数都不同于欧洲本地（见表2），由此带来的“文明冲突”的风险，也伴随2015年和2016年欧洲屡屡发生的恐怖袭击个案而被不断放大，从而引发媒体和大众对主体为穆斯林身份的外来移民的不信任、猜忌、怀疑和排斥，使民粹主义思想及其社会实践得以在遭遇移民大潮冲击的欧洲社会中泛滥开来。
在欧洲，民粹主义作为一种政治社会思潮并非新生事物，而是一种长期存在的社会现象，只不过由于其主张和诉求过于激进、极端，而不为多数民众、特别是体制内政治精英们所认可和接受。但是，自从欧债危机爆发以来，欧洲各国的民粹主义思潮不断抬头，一些民粹色彩浓厚的政党和组织借机扩大自身影响，高举反全球化、反欧洲合作的旗帜以争取选民支持；而难民危机和移民矛盾的加剧，则为民粹主义找到了新的宣泄渠道。因为在一些民众眼中，外来移民不仅抢走了本属于他们的工作机会，也侵占了日益减少的社会公共资源，并且对欧洲本地文化和社会公共安全构成严重威胁。于是，他们公开提出反移民、反伊斯兰、反入侵的主张，以呼应普通民众对经济前景不明、失业率攀升、恐怖袭击频繁发生的忧虑和不满。
如何界定民粹主义，学界迄今没有定论，这也从一个侧面解释了现实世界的民粹主义的多面性、复杂性：它没有既定明确的政策纲领，意识形态上也经常左右不分。作为一种社会思潮，民粹主义主要表现为反对精英主义和建制派长期把持国家事务；作为一种群众运动，民粹主义鼓吹平民大众掌握自己的命运，对传统体制实施激进的变革；作为一种政治斗争手段，民粹主义表面上诉诸群众集会、全民公投或街头抗争等形式以实现“还政于民”，实际上仍然是政治精英通过对大众的操控而赢得选举、上台执政，只不过民粹主义精英往往强调自己才“真正”代表人民。
自从2015年难民危机爆发以来，围绕移民（Immigration）、一体化（Integrity）和伊斯兰（Islam）这三个“I”问题展开的辩论，一直成为欧洲大众、媒体及政客们争论的主要焦点。“欧洲晴雨表”的民意调查也显示，从那以后，移民一直是欧洲各国人民最关心的话题，其关心度与恐怖主义、经济形势等不相上下。这一现象在2017年和2018年上半年的所有选举中也都得到验证，尤其是在捷克、奥地利、法国、德国、荷兰和意大利的大选中，欧洲民粹主义的发展大有蔓延趋势，如捷克的ANO2011运动党、奥地利的自由党、意大利的五星运动，以及法国的国民阵线、德国的选择党、荷兰自由党等民粹色彩浓厚的极右翼政党，他们的政治诉求各有不同，但在各自国家的选举过程中，都不约而同地高举反移民、反欧元的旗帜，前三个政党已成为各自国家的执政党，后三个也都取得了较高的得票率，成为政坛不可忽视的力量。
根据美国皮尤研究中心2018年7月发布的研究报告，欧洲反建制的情绪和态度总跟对移民的态度密切相关，持有民粹立场的受访者比主流社会的人们对移民的态度更为负面。在被问到移民是否会增加各自国家遭遇恐怖袭击风险的问题时，西欧民众看法不一：德国（51%）和意大利（50%）有超过一半的受访民众认为会增加恐袭风险，而荷兰（52%）、瑞典（49%）、丹麦（54%）、英国（55%）、西班牙（61%）、法国（58%）则认为不会。然而，在接受调查的每个国家的受访者中，持有民粹主义特别是右翼民粹主义立场的受访者，都有超过一半以上的认为移民增加了恐怖袭击的可能性（见表3）。
如果说以上数据还只是代表了欧洲社会中一部分人的看法，那么在有关移民是否应该融入（Integration）欧洲的问题上，差不多七成以上的受访民众认为，为了自己的社会好，移民必须接受他们所在新国家的习惯与传统。因此，右翼民粹主义势力的兴盛，实际就是建立在更多民众在特定议题、特别是移民问题上的共同意愿的基础上的。
哈佛大学讲师雅思查·莫恩克（Yascha Mounk）观察到一个令他感到“困惑”的现象，在匈牙利、保加利亚和罗马尼亚等东欧国家，虽然移民数量很少，但这些国家的反移民情绪和西欧国家一样激烈，为什么会产生这种看似矛盾的现象？莫恩克的解释是，政客利用了移民话题。他举例说，在2015年期间，匈牙利总理欧尔班（Viktor Orban）在国内的受欢迎度已在下降，但当难民潮开始主导政治辩论后，他在移民问题上迅速采取了极端的措施，将那些只是试图过境匈牙利的难民坚定地挡在了这个国家之外，从而为他及其领导的右翼政党赢得了新的执政期。对此，“德国之声”的一篇报道也同意，“在许多欧盟国家，右翼民粹主义者正从尚未解决的移民问题中受益”。
民粹主义政党推动民族主义的兴起
如前所述，移民问题推升的民粹主义，无论是作为一种思潮，还是作为一种运动或斗争策略，都没有统一的内涵，但民粹主义政党必须有明确的纲领与政策，否则，民粹不能为己所用，又有何意义？位于布鲁塞尔的卡内基基金会专家斯蒂芬·勒纳（Stefan Lehne）指出，很明显的是，移民危机是民粹主义政党交易模式的一部分。“他们发现了一个可以煽动强烈情感的主题且正将它异常极端化，他们不会让那个主题凉下来。”意大利国际政治研究所的移民问题专家马迪奥·维拉（Matteo Villa）也认为：“（移民问题）它就是个被发明的危机。过去几年的移民大潮提振了民族主义政党的影响力，他们现在正制造一场他们自己的危机，以便获取廉价的政治加分。”三“I”问题，无论从哪个方面解释，都离不开“外来”这个概念，包括外来移民、外来文化和外来入侵，后者除了指外来移民的涌入外，还包含总部位于布鲁塞尔的欧盟这个外来权力对本国决策的干涉，特别是这种干涉还严重妨碍了本国乃至本党的利益。面对外来移民的涌入，民族主义成为民粹主义政客及其领导的政党和组织的不二选择，也成为民粹主义政党的纲领和政策的统一外包装。难怪德国媒体会发出这样的慨叹：“基于欧洲合作基础上的解决方案正变得越来越困难，各国开始单独行动。”
正如英国《卫报》的评论所指出的当前欧盟各国面临的主要问题是，“所有人都同意，欧洲需要紧急修订其庇护和移民规定。目前，意大利和希腊承受了大部分的压力，因为它们的地理位置，以及根据欧盟法律，寻求庇护者必须在他们进入的第一个欧盟国家提出申请。然而，没有人能就如何做到这一点达成一致：一些国家正在推动更严格的外部边界控制，另一些国家则要求更公平地分配新移民。任何解决方案都必须在某种程度上平衡南部各国与较富裕的北部移民目的地国家的担忧，但也要解决匈牙利和波兰等强硬的中、东欧国家断然拒绝接受任何移民的问题”。原本欧盟的多边合作机制是个有效的场合，但现在民粹主义政党推动民族主义政策的制定和实施，则使得当前围绕移民问题展开的多边磋商陷入困境。
在移民问题上，欧盟国家基本分为两大类。一类是位于欧盟外部边界沿线的国家，直接面对外来难民或移民的正面冲击，亦即所谓“一线”国家，主要包括南欧的希腊、意大利和西班牙以及中东欧的匈牙利、捷克、斯洛伐克和波兰等国，后四国还组建所谓“维谢格拉德四国集团”来应对移民问题。这些国家构成欧盟与来自北非、中东和南亚地区难民和移民之间的过境地带，2015年难民危机中难民进入欧盟国家，特别是德国、法国或北欧国家的三条陆路和海上通道，都经过上述国家。面对大量涌入的难民、经济移民、偷渡者，一度还包括从叙利亚战场撤离的极端分子，这些一线国家疲于应付、不堪重负。他们坚决反对《都柏林协议》有关难民必须留在首次提出庇护申请国家的规定，要求欧盟加强外部边界的管控，同时，反对或拒绝“平均分摊”难民。
另一类国家则是位于上述一线国家身后的其他欧盟成员国，主要包括德国、法国、瑞典等国，多为经济发达国家或是高福利的国家，难民或移民往往最终辗转前往上述国家。这些国家坚持主张在欧盟内部按比例分摊难民配额，以减轻自身财政和经济负担，他们强调维护申根国家间边界的重要性，甚至还暂时退出申根机制，恢复和建立边境检查制度，以阻止已经进入一线国家的难民或移民轻易就能抵达他们国内。
两类国家由于各自地缘政治位置不同，受到难民或移民冲击的程度也大相径庭，不同国家接收难民或移民的能力也有大有小，以及各自国内民粹主义势力的掣肘，所以在难民危机或移民问题上进退失据，迄无良策可用。
2018年6月底结束的最新一轮欧盟首脑峰会经过长达14小时的谈判，就难民问题艰难达成一份原则协议，主要成果有三个：一、在难民主要来源国设立“难民审查中心”，将不符合条件的人就地拦截；二、在欧盟内部设立“难民控制中心”，加快遣返那些已经进入欧盟的非法移民；三、允许欧盟各国根据自愿原则对已经进入的移民进行分流。但是，前两个措施远水解不了近渴，短期内并不能真正有效地遏制移民势头，特别是不能切实有效地解决欧盟内部两类国家的不同关切。第三个成果或许才是这次峰会能够避免彻底失败的权宜之计，一定程度上也缓解了德国政府内部联合执政的基民盟和基社盟之间的矛盾，这也是德国内政部长泽霍费尔逼迫默克尔总理让德国能够采取“单边”行动的主要原因。
可是，移民问题真有那么严重吗？以至于不仅两类国家间争吵不休，一国内部不同党派也剑拔弩张，非要逼迫对方表态支持自己的意见和立场。比利时前首相伏思达一针见血地指出：“欧盟成员国内部的民族主义势力利用欧洲的移民来实现自己的党派目的。”
根据皮尤研究中心最新研究报告提供的数据，西欧八国的受访民众，有超过一半以上比例的民粹主义者希望欧盟权力能够回到各自国家政府的手中，其中右翼民粹主义者的平均比例高达75%（见表4），显示传统欧洲合作中的多边主义正滑向单一国家以自我为中心的民族主义轨道。
伏思达指出：“现在的危险是，为了解决国内的党派政治争端（比如德国的基民盟和基民盟的姊妹党基社盟围绕移民政策的分歧），欧盟各国政府已经为解决欧盟内部移民问题的双边协议敞开了大门。这是令人遗憾和危险的，因为它可能导致个别国家之间在谁对寻求庇护者负责的问题上进一步讨价还价。欧洲必须在数以千计的人失去生命之前，继续寻求一种集体的反应——一个人道的、连贯的欧洲庇护和移民制度，这个制度尊重国际法和我们的欧洲价值观。”可是，根据保加利亚政治学者伊万·克拉斯迪耶夫（Ivan Krastev）的观察，自从柏林墙倒塌以来，欧洲已经和正在建起长达1200公里的新围墙，以便阻止其他外国移民的到来。这不仅与欧盟长期推动的自由迁徙政策背道而驰，而且也使欧盟致力于一体化的努力又一次遭遇民族主义的强力抵挡。
移民问题挑战欧洲认同的“多样统一”
同一性与多样性的统一，向来是欧洲联合进程中的基本表现，也是学界公认的有关欧洲观念的主要内涵。长期以来，在多样性基础上，欧洲联合统一进程不断取得进展。然而，2015年以来的难民危机和现如今的移民问题，却凸显二者过往保持的平衡，已经遭到巨大冲击，多样性似乎超越同一性，成为当前欧盟内部面临的重要挑战。“由于移民危机，整个欧盟出现了大的断层线，既存在于东西欧之间，也存在于欧洲的南北两方之间。”英国广播公司的一则报道中，用这样的语句来描述当前欧洲认同在移民问题上遭遇的分裂危险。
显然，欧洲两类国家在移民问题上的分歧与对立，就欧洲文明史的角度而言，更多显现的是对欧洲认同的本质特征——“多样统一”的挑战。陈乐民先生早年曾对欧洲认同有过非常精辟的论断，他指出欧洲共同体有两大特点：“一、欧洲共同体是在民族国家的基础上成立的。如果没有这些一个一个的国家，也就没有所谓共同体。”“二、一切超国家的安排和国家主权的部分‘让渡’都意味着，有关国家必定是为‘取’而‘与’。所有国家都竭力多‘取’少‘与’，起码也要‘取’‘与’相当。”“‘欧洲观念’中包容着多样性和同一性的矛盾统一。‘欧洲观念’既是‘欧洲的’，同时也是‘民族的’。欧洲有同一性，欧洲主义者强调这一面；欧洲有多样性，民族主义者则强调这一面。”[26]用这段话来理解当前欧洲面临的移民问题，大概可以认为现阶段欧洲的民族主义超越了欧洲主义，这显然与当初欧洲联合的倡导者们所鼓吹的“多样统一”不相吻合。理论上讲，共同合作处理移民问题对各国都有利，但如何确保各国“取”多“与”少或是“取”“与”相当，却又面临现实世界中“一线”或“外围”国家的质疑和抵制。德国图宾根大学的博士生克劳迪娅·珀斯特尔尼塞斯库（Claudia Postelnicescu）写道，“欧洲如今处在分裂的十字路口，一方试图保持其核心民主价值与自由继续成为自由与公正的地区，并且保护其公民免遭新恐怖主义威胁，而另一方则是民族主义领导人及其政党的崛起，他们要求欧洲管得更少而更多的权力回归各自的民族国家”。
自从1952年欧洲煤钢共同体成立至今，欧洲联合进程已经走过了66个年头。由欧洲煤钢共同体到欧洲经济共同体，再到如今的欧洲联盟，欧洲联合及一体化进程在深度和广度上都取得了举世瞩目的成就，成员国也由最初的西欧6国扩大到现在的28国。欧洲在一体化进程中没少遇到过困难，但在移民问题上遭遇如此障碍，似乎还是第一次，这究竟是一时的矛盾，还是长久的难题？
毫无疑问，当前的移民问题在公众层次上催生民粹主义，在国家层面上被用来提振民族主义，在欧盟范围内则被当作挑战欧洲认同之“多样统一”的主要抓手。面对极右翼势力频频施压，欧盟成员国基于对国家利益的维护及国家主权的敏感性，而更多采取不合作、不退让的民族主义立场；可是，过往欧洲联合进程中确立的人员自由流动原则，又使得移民因素超越一国主权和欧盟内部地理边界的约束，需要各国在欧盟层面共同应对，偏偏欧盟又缺乏这种危机应对机制，既不能有效保护欧盟外部边界，也没有足够资源和能力在成员国间消化难民分配方案。于是，移民问题逐步演变为事关欧盟有效运行和欧洲认同的大问题。英国肯特大学政治学教授马修·古德温强调：“所有这些问题以及整个欧洲议程的核心都是认同政治（Identitypolitics）。尽管人们对经济增长和欧元区持谨慎乐观态度，但在最新的欧洲晴雨表的调查中，多数受访民众表示，移民和恐怖主义是关键的优先事项。如果欧盟真的要削弱民粹主义政党的吸引力，那么它就需要解决围绕难民、边境和安全的潜在担忧。”
过去三年来，难民危机和移民问题凸显了当代欧洲认同的多样性，现在看上去还将继续塑造和规范未来欧洲的合作发展进程。它是当今欧洲联合统一进程中的一个缩影，反映欧洲认同的多样与统一出现明显分歧。有欧洲学者指出：“欧洲面临的难民危机对欧洲的结构构成了重大挑战。……对于那些逃到欧洲的难民来说，这是一个问题，但对于欧洲公民来说，这是一个更大的问题，他们现在可以看到，他们被一个无法为整个欧洲的共同利益而行动的政治阶层统治。”
摆在欧洲面前的问题，就短期而言，是尽快制定一项共同移民政策，各国严格遵守并最终妥善解决移民问题；就长远来说，则是找到更稳定可靠的方式来延续欧洲的共同身份与价值观。说到底，还是欧洲观念中的民族主义与欧洲主义、多样性与同一性的二律背反。虽然移民问题短期内不会得到根本解决，甚至会像有评论所指的那样，“近年来经历的移民潮是前所未有的，考虑到欧洲与其邻国之间的经济和人口差异，它们很可能会持续几十年”。但欧洲联合的趋势也未必就一定悲观。既然移民问题是整个欧洲所共同遭遇的问题，就只能由欧盟来共同应对，单一欧盟国家可能自我隔离于一时，却不能独善其身于永远。陈乐民曾指出：“欧洲主义和民族主义的悖论是欧洲的常态，综合在‘欧洲观念’里。欧洲文明史上的时分时合，有‘一’有‘多’，分中有合，合中有分，是了解欧洲历史哲学的一个线索。”
欧洲的一些观察者也在他们撰写的政策建议中指出：“虽然欧洲应对难民危机的总体方法目前很难实现，但这似乎至关重要。边境管制、安全和协调难民管理是欧盟等一体化领域的明显公共产品。欧盟如果不能提供这些公共产品，将会削弱欧洲的社会凝聚力和欧洲一体化计划背后的总体政治共识。毫无疑问，解决难民危机的困难更多的是与政治和意识形态的阻力有关，而不是资源。”美联社援引联合国难民署官员索菲·莫根尼斯（Sophie Magennis）的话表示：“我们没有难民数字多少的危机，我们仍然面临政治意愿的危机。”正因如此，当前欧洲面临的移民问题，说到底，根源仍然在欧洲各国的合作意愿上，而合作意愿又受制于各自国内人民，特别是民粹主义和民族主义势力对自我利益的强调，以及对外来身份、力量和影响的猜忌与排斥。英国《卫报》2016年10月31日的一篇评论的标题可谓一语中的：“难民不是问题，欧洲的认同危机才是问题。”两年下来，这一观点仍然能有效解释当前欧盟国家的多边合作及其欧洲认同所遭遇的艰巨挑战。
责 编／马冰莹
作者：王联，北京大学国际关系学院教授。研究方向为世界民族和民族主义、难民问题与难民政策、中东和伊斯兰政治、南亚地区政治。主要著作有《中东政治与社会》《世界民族主义论》等。
