2018年11月6—7日，习近平总书记在上海考察时强调要“加快提升城市能级和核心竞争力，更好为全国改革发展大局服务”。11月29日，国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，指出“实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分”，以及“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，调整区域经济结构和空间结构，推动河北雄安新区和北京城市副中心建设”。
目前中国新型城镇化特征是以城市群建设为核心，打造中心城市或核心区域，带动周边城市共同发展的模式和格局。雄安新区建设是深圳特区、上海浦东新区后，促进京津冀协同发展的新战略，是推动区域高质量发展的“样板间”、区域协作发展的示范区、开放发展引领创新驱动的先行试点区。城市能级作为城市群中城市级别划分的重要依据，在促进城市群协同发展，提高其辐射带动力和影响力，提升城市群经济社会发展等方面发挥重要作用。京津冀城市群发展水平取决于其包含城市的能级水平，城市能级水平提升会带动整个城市群发展水平提升。京津冀城市群是由北京和天津中心城市、通州副中心和雄安新区、一般城市共同组成的城市网络系统，通过城市间资源整合，整个京津冀城市群协同发展的力量会高于各城市能级的简单叠加，能够最大限度地实现经济的集散功能。
雄安新区城市能级提升的战略意义
雄安新区位于北京、天津和保定腹地，处于京沪、京九、京广三大交通线的中心位置，开发程度较低，资源环境的承载力强，具有众多历史文化资源，以及较强的文化底蕴和文化张力。其战略地位逐渐凸显，是打造现代化世界级城市群、促进京津冀城市群协同发展的重要战略举措。习近平总书记在十九大报告中指出，“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区”。《河北雄安新区规划纲要》明确指出雄安新区的发展定位是，要建设成为高水平社会主义现代化城市、京津冀世界级城市群的重要一极、现代化经济体系的新引擎、推动高质量发展的全国样板。
对京津冀城市群与长三角城市群、珠三角城市群的发展能力进行比较，京津冀城市群发展最大的问题是均衡性问题。长期以来，由于河北省缺乏大城市，大量的人口和资源集聚到京津地区，造成大城市病的同时，也削弱了河北发展的内生动力。据统计，截至2017年底河北省有39个国家级贫困县，60多个省级贫困县，围绕京津地区形成一个C型贫困带。河北省在科技创新、城市建设、公共服务供给方面也存在明显的劣势。京津地区对河北省的虹吸效应明显，再加上逐渐恶化的环境质量，使得京津冀城市群在晋升为世界城市群的过程中面临着很多的阻碍。根据2018年10月发布的《2018年五大城市群分析报告》，通过总结1978年以来长三角、珠三角和京津冀地区的区域政策规划可知，珠三角的发展最为领先，经济增长效率高，政府债压力低，环境质量高，凭借港口优势，在工业发展和出口拉动经济方面实力较强，科研投入力度较大；长三角的综合经济实力最好，经济体量、财政支出和人口密度等方面排名靠前，服务业发展迅猛，消费实力强，金融实力、科研投入和港口运力也较为领先；而京津冀地区相比较而言先天优势略差，经济发展状况分化明显，人口密度大但平均房价较高，人均GDP偏低，在生产端服务业发展相对靠前，但需求端明显后劲不足，京津地区的金融实力和科研投入排名靠前，环境问题却是最大的短板。
根据国外城市群发展经验，治理“大城市病”、促进区域协同发展的一条途径为建设新城，形成“反磁力中心”。雄安新区的规划建设是疏解北京的非首都功能，救治京津冀城市群城市病，突破中国改革困局的重要举措。提升雄安新区城市能级是提高雄安新区经济社会发展质量的重要途径，是促进京津冀城市群协同发展的可靠动力。通过实施提升雄安新区城市能级的新途径和新方法，进一步提升雄安新区的综合影响力和辐射带动作用，助力京津冀城市群的协同发展，成为京津冀世界级城市群的一个重要支点和引擎。雄安新区城市能级的提升对疏解北京非首都功能，调整优化京津冀城市布局和空间结构，促进京津冀城市群协同发展有重大的现实意义。
雄安新区建设面临的难题
一是经济发展水平偏低。2017年，雄安新区所属雄县、安新县、容城县国内生产总值（GDP）分别为110.3、62、64.2亿元，所属保定市GDP为3220亿元，整个河北省的GDP为35964亿元，而北京市和天津市的GDP分别为28000和18595亿元。雄安新区所属河北省相较于北京、天津地区生产力水平较低，受到北京、天津“虹吸效应”明显，区域内合作优势不足，要素流动不畅。
二是区位的资源集聚能力不足。雄安新区位于京津冀城市群腹地，属于内陆地区，先天优势资源不强。靠近北京、天津两大核心城市，又紧邻石家庄、廊坊、保定等中等城市，经济活动和人才的集聚能力较弱，如果依靠行政的力量将资源强行予以配置，其资源的自利用和自循环能力将大大减弱，从而影响新区建设的生命力，不利于城市能级的提升。
三是生态修复与治理形势严峻。首先是水资源供给不足，雄安新区的地表水资源较少，主要依托于白洋淀，水资源开采严重。其次目前生态系统较为脆弱，白洋淀湿地生态不断退化，生物多样性降低。雄安新区的污染问题由来已久，主要污染源为初级加工企业的废弃物排放和居民生活垃圾的随意处理。如白洋淀淀区约有二十个行政村约十万人口，每天产生的生活污水往往直接排入淀区。
四是城区建设困难重重。目前雄安新区城区建设存在“功能缺失”“机能虚弱”等问题。在住房盲目建设的同时，相应的配套设施却没有跟上，道路、学校（尤其是幼儿园、小学、中学）、诊所或医院、购物场所、排水系统、水电气供应、绿化等必要的城市设施缺失或不足。随着城市规模的不断增长，技能虚弱使得城市病的问题逐渐显现，具体体现为交通拥挤、环境污染、社会管理混乱等问题，导致城市的环境承载力和支撑能力下降。
提升雄安新区城市能级的建议
首先，打造产业发展平台，构建现代化管理体系、一流的现代管理模式，为雄安新区城市能级的提升奠定基础。按照“北城、中苑、南淀”的总体空间格局，秉承高端、先进、生态、适度留白的设计理念，规范新区的规划建设，制定合理的建设标准与技术规范，建立健全规范的监督问责制度。推动项目建设，通过多途径扩大有效的投资规模，加大对重点商圈和重点项目改造和建设的重视程度。在深化放管服改革的背景下，实施大部门制和扁平化管理，减少审批程序、优化审批流程、提高审批效率，激发雄安新区投资建设的活力。大力引进和培育高素质的国际化专业人才，建立人才招聘培训平台，建立产业引导基金，推动资本等科创要素自由流动。
其次，建设创新发展引领区和综合改革试验区，推动高新技术产业的发展，建立高端服务业的优势企业，在信息技术、医药健康、电子商务等领域发展数字经济产业链。在信息技术方面，搭建人工智能开放平台，注重区块链、太赫兹等高端技术的研发与应用。在医药健康领域，推行大健康工程，对脑科学、基因工程等生物医药高端技术加以支持，帮助相关企业克服发展瓶颈，带动新的经济增长点的出现。在电子商务领域，加快建立电子商务的试验区，提高电子商务的创新要素集聚能力，培育数字产业的核心竞争力。在产业升级方面，实现传统行业的升级改造，推动智能整合的应用。发挥高校在科技创新领域的重要作用，建立国家重点实验室，承接北京天津著名高校建立分校、分院，加强科研院所与企业的合作，实现产教的深度融合。产业行业间区域协作，互相联动，为提升城市能级提供合力。
第三，优化淀区生态环境，提升自我修复能力。按照《纲要》中提到“一淀、三带、九片、多廊”生态格局规划新区的生态环境，提高森林覆盖率、城区绿化面积，充分发挥优质自然要素的先天优势。同时，注重环境治理，鼓励新能源在各行业的应用，实现机动车燃料由化石能源向新能源的转换，提升碳汇能力，改善大气质量，构建绿色城市基础设施体系，提升水资源、电力资源、燃气资源和地热资源的精细化智能化管理水平，实现管网的智能管理，推进节能环保市政发展方式，为未来可能出现的“大城市病”减负，有效排除潜在生态危机与压力，打造绿色城市，扩大雄安新区城市环境的承载力。
第四，推进城市智能化建设，加强智能基础设施建设，实现城市的数字化、信息化管理。提高城市公共资源配置的有效性和便民性，建立全方位的城市安全监控系统，实现应急管理的及时响应。推行智能化的电子政务，实现对民众需求的精准匹配。健全智能民生服务，针对百姓关心的教育医疗等基础公共服务打造智能化的信息共享平台，实现服务的精准匹配。同时进一步加强新区交通系统建设。区域间，积极融入京津冀城市群发展的大格局中，实现交通设施与周边地区的连通；区域内，加强城市间综合布局，合理布局交通枢纽，有序布设交通设施，实现多种交通方式的无缝承接。建立多层级高质量的公交系统，营造舒适慢出行系统，回归城市交通为人服务的本源。推进交通系统的智能化，以物联网、人工智能、移动互联等技术为依托，实现交通网、信息网、能源网“三网合一”体系，探索智能驾驶的示范应用，智能协管的推广普及，充分发挥雄安新区在建设智慧城市的融合性与先进性。
第五，构建多层级公共服务体系，形成人性化的公共服务网络。围绕社区中心打造15分钟生活圈，建立集教育、文体、卫生、物流、商贸等多功能为一体的服务集中区，配套建设学校、文化站、健身场、卫生院、快递集散站、敬老院等公共服务设施，实现公交、地铁的便民通达。引入国内外优质教育资源、医疗资源，统筹文化要素资源，开展全民健身计划，提升群众的获得感和幸福感。明确“房子是用来住的、不是用来炒”的住房定位，建立多层次高效率的住房供给与保障政策，从体制机制、发展模式等方面创新措施，确保政策配套、落地。
最后，提高地方治理创新能力，促进社会多元参与。建立雄安新区各城市层级政府协同合作的顶层设计机制，提升在空间规划、城市管理和运管交通方面的协调管理力度。充分运用数据优势，结合物联网、移动互联、人工智能、大数据和云计算等新型技术，提高电子政务的利用比重，使得地方治理更加精细化与便民化。将决策对象的意见充分纳入政府决策，针对社会利益矛盾与冲突问题，以公民权利与利益的实现作为导向，引入多中心治理和民主治理等现代创新治理模式，健全公民参与治理机制，重视公众在公共需求方面的变化，提供满足公众需求的“准确”公共服务。
【本文作者为天津大学管理与经济学部公共管理学院副院长、教授；本文成果得到了国家自然科学基金面上项目（71874120）、教育部人文社会科学研究青年项目（16YJC630051）、天津市科技发展战略研究计划重点项目（17ZLZLZF02000）、天津市教委社会科学重大项目（2017JWZD02）、天津市哲学社会科学规划课题（TJGL16-016）的资助，在此鸣谢】
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