当前，各地纷纷推行的“马上就办”“最多跑一次”改革，是一场深刻的政府效能革命，生动体现了“群众利益无小事，民生问题大于天”的治国理念。然而当前我国个别地方出现了不按规矩的“马上就办”现象，破坏了规则，消解了制度效能。要想正确处理“马上就办”与“按规矩办”之间的关系，关键就在于构建与“马上就办”相适应的高质量制度体系，包括决策体系、执行体系和评估体系。“马上就办”不仅是单纯的工作作风追求，也是对政府部门制度体系和运作效率的更高、更严格要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。
“马上就办”的制度需求：解决制度与行为之间的张力，使制度具有恰适性
从理论上看，“马上就办”与“按规矩办”并不矛盾，“马上就办”的事项需要纳入特定的制度体系中进行处理，形成常态化的工作机制。正如习近平总书记反复强调的，“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩”。法律是治国理政最大最重要的规矩，“马上就办”的制度化、法治化是其未来的发展方向。不过不可否认的是，制度与行为之间是存在张力的。制度的基本作用是以规则约束下的行为代替个人的自发行为，利用惯例来约束交易行为，从而解释世界并减少不确定性。但是，制度和惯例并不是孤立存在的，它们存在于各种经验、各种情境之中，且其适用范围存在一定的模糊性，有时会出现僵化、迟钝等问题，而解决这个问题的关键就是使制度具有恰适性。
具有恰适性的制度能够根据角色和情境的关系，规定哪些行为是适当的，使人们进入一个情境就会试图去发现规则、了解规则、分析规则。在这个意义上，高质量的制度体系应该具备恰适性的逻辑，不断进步、发展、改革和创新，从而与快速变化的情境相适应。而当前个别地方出现的不按规矩的“马上就办”现象，除了特权思想残留、法治意识不强等个体因素外，还与制度体系相关。因此，要处理好“马上就办”与“按规矩办”之间的关系，除了要从改变思想、加强监督、引入技术等方面入手外，还需要提高制度质量，使决策者愿意相信规则、使用规则，从规则运转的过程中提高决策效率。
1990年5月，刚刚上任九天的福州市委书记习近平就首次提出了“马上就办”，随后在主政福州期间更是多次倡导。他强调要建机制、谋长远，先后推出了“首问责任制”“限时办结制”“全程代办制”等着眼于“马上就办”的办事机制，使“马上就办”走向常态化、制度化，并最终上升到地方性法规层面。当前，中国特色社会主义进入新时代，各类事物异态纷呈、各种思想杂出其间、各种利益复杂纠缠，不确定性因素日渐增多。对此，我们要以更加谨慎、严密、周全、科学的态度践行“马上就办”，以高质量的制度体系保障“马上就办”。第一，需要一个高质量的决策体系，尽量避免个体决策者的偏见、冲动或主观意志。第二，需要一个高质量的执行体系，使政令畅通并得到贯彻执行，实现办理结果与预期目标的一致。第三，需要一个高质量的评估体系，合理评估“马上就办”的效果并加以反馈，使之产生举一反三的效果，从而提高工作效率。
“马上就办”的制度分析：在解决近期目标的同时，考虑中远期的发展
对于不按规矩的“马上就办”，或者低效率的“马上就办”，可以从制度层面进行梳理和分析：
一是无章可循，纯粹凭个人地位、威望、意志、经验、直觉独断，强调即刻决策、当场解决。对于这种类型的“马上就办”，要从所“办”问题的类型来进行分析。一般来说，可以把公共部门每天所遇到的决策问题分为结构化、半结构化和非结构化三种类型。其中，结构化问题最容易定义，形式简单，决策过程和方法有固定的规律可循，能够用明确的语言和模型加以描述。比如，决定召开某项会议、采购某项办公材料、开展某项政策评估等。而半结构化和非结构化问题具有不确定的因素，牵涉多元群体的利益和价值观冲突，甚至不存在明确的解决基准线。比如，是否对某项产业实施保护性补贴等。对于结构化问题来说，单凭个人直觉的“马上就办”容易发挥威力，能够在一定程度上提高工作效率。但是，对于半结构化和非结构化问题，如果一味追求“马上就办”的时间目标，则很容易产生问题。因为不论是个体决策还是群体决策，都会出现决策偏误的现象。
从个体决策的角度看，正如诺贝尔经济学奖获得者丹尼尔·卡尼曼所言，人类在决策过程中一般具有两种思维系统。系统一的运行是无意识且快速的，不怎么费脑力，完全处于自主控制的状态；而系统二的运行将注意力转移到需要耗费脑力的活动中，需要高度集中注意力。一般来说，人类会优先使用系统一，只有当系统一遇到问题时，才会向系统二寻求支持。正因如此，人类的决策是很容易产生偏误的，尤其是以经验规则为主要特征的直观推断很可能导致严重的系统性错误和偏差。对于一些复杂问题来说，基于直觉的“马上就办”容易导致决策失误，甚至产生决策事故。比如，会产生过度自信偏误，高估自己的学识和能力；会选择性地接收支持他们先验观念的信息，自动忽略那些不一致的信息；会将观察到的少量样本直接覆盖大样本，等等。同时，即使是群体决策，也可能存在群体思维的偏误，即由于责任分散或者过分追求群体的一致性，导致一些决策过于冒险或者存在选择性偏见。
二是初步实现了建章立制，但主要侧重于加班加点，进行“疲劳战术”。诚然，在人民群众对政府部门效率要求不断提高的今天，一些部门出台了“马上就办”事项清单，明确了办理各类事项的条件、时限、流程等，为解决懒政惰政、为官不为问题奠定了制度基础，也产生了较好的效果。但是，如果一味求快，层层加码、级级加班，不仅会对干部的身心健康造成影响，还容易导致“马上就办”变为“救火式”的应急措施，难以从根本上解决问题。
美国学者罗格·鲍恩曾呼吁要停止“救火式”治理，并指出其弊端，即没有足够的时间去解决所有问题；解决方案往往是不完整的，仅是对问题打补丁，不能彻底解决问题；不完整的解决方案导致问题一再出现，甚至演变成新的危机；只解决紧急问题，而非重要问题。总之，“救火式”治理的时间都用在解决最紧迫的事情上了，没有办法预防以及解决新的问题的产生。
当前，从“马上就办”到“办就办好”仍有很长的道路要走，时间并不是唯一要考虑的因素。在“马上就办”的过程中，必须要考虑问题的界定是否清晰、影响政策输出与政策效果的主要因素以及政策目标能否形成共识等。否则，忙着赶进度的“马上就办”很可能会陷入“时间稀缺”的陷阱中，或没有意识到解决某一问题可能会带来另一问题，或忽视了问题存在的多重原因，或导致解决问题的成本比问题本身所造成的损失更大。
三是组织、制度建设已经比较健全，但主要是单项式处理，难以做到举一反三，不能站在更高的起点规划工作。目前，一些地方建立了“马上就办”办公室，督促各部门提高工作效率，改变干部精神面貌；也有地方以行政服务中心为主体，优化审批制度，突出“马上就办、很快办成”的效率意识；还有一些地方大力推进“互联网+政务服务”，在网上办理各种事项，力争做到“只进一扇门”“最多跑一次”。这些都体现了“马上就办”的制度建设水平正在不断提高，不但方便了群众和企业，也降低了办事成本，增强了人民群众的获得感。但是，这些已经比较成熟的“马上就办”经验，还有进一步拓展的空间，需要对“马上就办”的实际效果进行仔细评估，了解其消耗的资金、提供的服务以及组织、管理和运作的程序。
总而言之，“马上就办”不是盲目蛮干，不能头痛医头、脚痛医脚，需要系统思维和战略眼光，需要具备一定的预见能力，在解决近期目标的同时，考虑中远期的发展。
“马上就办”的制度供给：以人民为中心，打造科学、先进、系统的高质量制度体系
“马上就办”不是简单的比时间、提速度，不是一两个部门的独角戏，也不是对群众诉求的被动应对。“马上就办”必须以人民为中心的新发展思想为指引，用更加科学的理论、更加先进的工具、更加系统的战略打造与“马上就办”相适应的高质量制度体系，使“马上就办”成为一个涵盖决策、执行以及评估的完整系统过程，将所有政府部门、所有涉及群众利益的事务都纳入“马上就办”的制度框架中。从决策的角度看，“马上就办”需要注意三个方面的问题。
第一，突出问题导向，注重问题分析。要在充分调查研究的基础上，运用科学知识与理性方法识别和界定问题，分析问题产生的原因，分清问题的轻重缓急程度，优先处理人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题和民生问题。要根据问题的性质进行分类，了解“马上就办”的环境条件。
第二，善于把握时机，当机立断。“马上就办”实际是一种机会判断，利用各种事件及时打开政策之窗，顺势而上，以获得事半功倍之效。但这种机会有时是不可预测的，比如某种危机、事故等，有时也是可以预测的，比如某个预算周期、某项过时政策的终结等。
第三，重视循证检验，避免主观独断。要加强客观证据的使用，以证据为前提寻找有效的解决方案。政府应利用事实型数据和研究方法制定政策，更多地专注于能产生长期影响的政策。决策者要用心思考，展现学习与创新精神，依赖证据而不轻信现成说法或者执着于过去的成功经验，灵活吸收前人的智慧。对于一些比较复杂的问题，在进行“马上就办”之前可以进行小规模的试验，有目的地收集证据资料。
从执行的角度看，“马上就办”既要准备充分的“自上而下”的执行资源，也要关注“自下而上”的一线执行者。一方面，“马上就办”不能停留在起口号、挂牌子以及立机构的层面，还要为“马上就办”提供充分的人力资源、资金资源，要协调好组织之间的关系，尽量做到“无缝隙”运行。习近平同志在《摆脱贫困》一书中曾明确指出：“办公室，是一个单位、一个系统、一个机构的关键部门。办公室工作如何，对党委乃至一个地方全面的工作影响很大。因此，每个地方的领导都非常关心、关怀和关注办公室工作。‘运筹于帷幄之中，决胜于千里之外。’办公室工作做好了，各项工作的顺利开展也就有了可靠保证。”因此，我们要善于利用办公室打造“马上就办”的执行中枢，确保工作准确落实到位。另一方面，要对一线执行者，即直接为广大人民群众办事的公务人员建立“马上就办”的约束和激励机制。要提高一线执行者的政治素质和能力，增强其对“马上就办”内容、目标和精神的理解。要探索建立优质服务承诺标志与管理制度、顾客满意度评价制度、标杆管理制度等，不断提升“马上就办”的服务品质。
从评估的角度看，评估是确保“马上就办”发挥效果的重要制度保障。目前，一些地方已经开始探索对“马上就办”引入第三方评估。比如，福州的“马上就办、真抓实干”规定明确提出，除现有的督查等手段外，还将建立健全社会评议制度，引入第三方评估，鼓励群众对各部门落实“马上就办、真抓实干”的情况进行评议。同时，要善于利用论坛、微博、微信等社交网络对某项特定话题进行跟踪了解，掌握“马上就办”的执行效果和后续影响，及时发现公众的需求，从而构建“马上就办”落实情况的常态化监测分析机制以及评价机制。可以综合利用热力图、地理图、气泡图、弦线图等多种可视化手段，展现“马上就办”的落实情况和公众评价等信息。
总之，“马上就办”不能草率行事、越过规则、破坏制度。“马上就办”是一个以制度为纽带，将思想、作风、技术、战略和策略等要素有机结合的系统工程，需要立足国情，以科学的理论为指导，及时总结已被证明行之有效的做法，并借鉴国外的先进技术及治理经验，构建“马上就办”的高质量制度体系，推动“马上就办”工作迈上新台阶。
（作者分别为厦门大学公共政策研究院教授、院长，教育部长江学者特聘教授；厦门大学公共政策研究院副教授，厦门大学公共服务质量研究中心副主任）
【注：本文系国家社会科学基金“十八大以来党中央治国理政新理念新思想新战略研究专项工程”之“十八大以来党中央治国理政的政治思想与实践创新研究”项目（项目编号：16ZZD042）；厦门大学“公共治理”一流学科（群）建设平台“厦门大学公共服务质量研究中心”二期建设项目研究成果】
【参考文献】
①习近平：《摆脱贫困》，福州：福建人民出版社，1992年。
②[美]丹尼尔·卡尼曼著，胡晓姣、李爱民等译：《思考，快与慢》，北京：中信出版社，2012年。
③[美]塞德希尔·穆来纳森、埃尔德·沙菲尔著，魏薇、龙志勇译：《稀缺：我们是如何陷入贫穷与忙碌的》，杭州：浙江人民出版社，2014年。
④《八句“马上就办”，看20年前的习近平》，人民网，2015年3月11日。
⑤《治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩》，新华网，2016年2月21日。
责编/孙渴 美编/于珊
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