【摘要】从政府民意收集面临的情境、偏好和行为方式等方面看，可以将民意注水分为“难免注水”“积极注水”和“消极注水”三种形式，并依此厘清民意注水的形成机理。民意注水背后隐含着民众表达参与不足、政府捕捉民意能力欠缺、权责失范和惟上不惟实等问题，其有效治理机制的建设应遵循畅通民众参与表达、规范政府权责边界、激励政府有效回应的逻辑。
【关键词】民意注水 形成机理 治理机制 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
民意是来自民间个人、团体和公众的公开的和非公开的意见，阐发意见的对象通常是与提出意见者相关的社会事务、事件和问题等，民众在问题的阐发方式上具有多种形式。民意传达的是民众的意愿，与民情、民力和民智共同构成国家治理现代化和决策民主化的基石。民意注水折射的是相关部门懒政怠政和公权力滥用问题，放任类似行为发展泛滥，不仅会造成民意失真，而且会导致民众失去表达民意的动力和意愿。
民意注水形式主要包括非政府主体的民意注水和政府主体的民意注水两种，非政府主体的民意注水因其影响相对局限，因此本文探讨的是政府主体的民意注水。在日常生活中，政府信息处理过程纷繁复杂，但大致可将其分为“民意输入—编码转化—民意输出”三个过程。民意注水是指在民意输入、编码转化或民意输出阶段，政府通过行政权力等手段对民意实施操控，或对输入民意信息进行加工处理，导致信息输出结果同实际不相匹配的现象。在国家的政治过程中，民意注水会侵蚀民声表达的真实性、社会秩序的稳定性和国家治理的现代性，民众被代表、民意被操纵和政府假借民意有可能损害民众的合法权益、加剧社会不信任程度，因此民意注水背后的问题引人深思。
民意注水的目标可能是“趋利”，也可能是“避害”，还可能是“减压”
关于注水问题，学界主要存在两种观点。第一种观点倾向于将注水问题归咎于政府尤其是地方政府，地方政府表面上“层层加码”、大刀阔斧、态度坚决，实际上缺少担当、脱离实际，“层层注水”问题背后反映的是政府的一种“另类不作为”。而经济数据注水折射的是政绩观跑偏问题，数据造假给国家整体发展战略造成了干扰和破坏。第二种观点倾向于以辩证态度看待注水问题，认为注水现象出于其背后强大的需求和巨大的驱动，其中既有必然，也有无奈。注水的催化剂包含心态的浮躁、体制的羁绊和文化的传统化，可以将注水现象理解为道德观退化或价值观沦丧，是一种放弃追求其真实社会根源的批评方式。注水现象是当前不合理游戏规则下的合理化诉求的产物，过程本身是悖论的。
上述两种观点为理解民意注水问题提供了辩证而系统的分析视角。民意注水可能是政府主动为之的策略，政府积极放大正面效应，民意注水的目标是“趋利”。民意注水也可能是政府被动消极采取的手段，政府有意转移民众视线或削减民意，民意注水的目标是“避害”。与此同时，我们也应该意识到在特定环境下政府面临技术掣肘和体制羁绊等问题，民意注水是在体制、舆论等要素的压力下衍生的无奈之举，民意注水的目标是“减压”。
民意注水的三种具体形式：“难免注水”、“积极注水”与“消极注水”
民意注水形成机理的一个重要前提是“政府黑箱”。在公共服务和社会治理进程中，信息纷繁芜杂。对地方政府而言，民间输入的信息中，彰显政府政绩的正面信息、损害部门形象的负面信息和反映民众客观意见的一般性信息并存。虽然政府的设立是为了实现公共利益，但是政府公务人员既是为人民服务的公仆，也是追求自身和部门利益最大化的理性经济人，面孔的多样性决定了地方政府在面对不同类型民意时态度的复杂多样性。相对个体化公民，层级节制的政府组织在权力、信息和平台等领域占据的绝对优势地位，决定了“政府黑箱”的存在。反之，相对公民，“黑箱”的客观存在为政府逻辑、策略和行为上的自主能动性提供了空间。由此，在“政府黑箱”假设前提下，以民意输入性质、政府信息编码转化态度和民意输出形式为变量，可将民意注水分为三种具体形式。
缘起逻辑的差异导致不同类型的民意注水，在特定民意注水类型中，政府采取的注水方式亦存在差异（如表1所示）。
首先，信息输入不足和编转能力受限导致民意“难免注水”问题。民众的参政议政动力不足和部门懒政怠政现象是政府面临信息输入不足的重要原因。目前，我国民主制度相对薄弱、公众参政议政容易遭遇权力掣肘、参政议政合法途径相对有限的现实，难以有效激发民众参政议政积极性。各种见解和意见间对话、辩论和角逐的不足，往往导致民意难以达成共识甚至“缺场”。懒政怠政现象往往导致政府消极不作为，得过且过，在日常治理中对民众的意见和诉求置若罔闻。
与此同时，行政环境的复杂性和政府治理能力的有限性也是导致政府民意信息编转能力受限的重要原因。政府治理进程中面临的环境复杂多变，行政人员往往被诸多行政事务裹挟，客观增加了政府在嘈杂的民众舆论中精准识别并捕捉民意的难度。加之新时代背景下互联网等技术将民众诉求、表达和实现路径推向复杂多样化，信息时代对政府了解民意能力提出巨大挑战。在信息不对称情况下，一些政府会对民意采取忽视的回避态度，而当其面临诸多压力尤其是体制压力不得不对民意进行追踪跟进时，一些政府被迫在民意信息编转阶段采取主观臆断和猜估结合等方式，同时在输出结果上有意将民意模糊化甚至神秘化，以掩盖自身对民意把控的不足。
其次，正面信息的涌入和政府主动趋利的偏好导引民意“积极注水”问题。民众的正面意见对政府而言是对下扩大社会认同、对同级增强府际间竞争力和对上获得认可，有望打造政绩的优势资源。由此，当政府认定所处环境有利并倾向采取进取式策略时，政府对民意注水的可能性相应增强。
一方面，政府可通过行政命令等强制性手段和刻意引导暗示等诱致性手段制造预设信息，并结合自身在编码转换阶段的优势地位，将民意相应放大缩小。另一方面，当民众对政府本身持正面意见时，政府倾向于在积极输入正面民意的同时，通过编码转化将民意进一步抬高放大，并通过宣传报道形式，在造势的同时进一步催化民意。
最后，负面信息的涌入和政府被动避害的导向导致民意“消极注水”问题。同个体类似，政府行为不完全以趋利为目的，更多时候是一种避害应激性反应。由此，当民众对政府的负面意见初露端倪并有愈演愈烈之势时，为维稳自保，政府通常会通过行政干预等手段对民意实施围堵，抑制事态恶化。当民意态势初具规模，政府往往对民意实施选择性输入。而当民意已极具规模，并无法从源头上对其实施消解抑制时，政府将倾向于在编辑转化阶段对民意信息进行转码加工，同时通过合谋、欺上瞒下的形式，削减民意负面效应。与此同时，政府还可以借助官网和媒体平台等途径，将民意诟病的相应问题转嫁为偶然因素、技术因素和外部环境因素，构建有助平息冲突的框架，用以对冲或跳转现有民意。
治理“民意注水”，寻求政府与民意同频共振
新中国成立以来，国家一直将人民民主置于重要地位。党的十七大报告提出要扩大人民民主，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心；党的十八大报告提出要坚持人民主体地位，发挥人民主人翁精神；党的十九大报告提出必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。人民民主和人民主体地位的巩固和确立很大程度上以民意为基石，民意注水问题的恶化，既导致民众参政议政的积极性“缩水”，也导致国家科学决策和有效治理的“溺水”。
人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，国家治理体系和治理能力现代化的实现需要政府精准把握民意。民意注水现象暴露出民众参政议政积极性不足、发声表达渠道不畅或政府识别捕捉民意能力欠缺等问题；注水现象体现出政府相对民众强势优势地位的同时，也折射出政府权责失范、未得到有效监督规制等问题；注水现象还反映了政府唯上不唯实、绩效观跑偏等问题。由此，应对民意注水可相应引入优化民众参与表达机制、规范政府权责边界机制和构建激励回应机制等举措加以治理。
优化民众参与表达机制要求夯实民主制度，完善民众参政议政路径和形式。社会主义初级阶段的民主制度建设相对薄弱，不仅民众参政议政的权利容易遭受权力掣肘，公众参政议政的合法途径也相对有限，民意表达难以受到公共部门重视。未来治理应坚持人民主体地位，结合自组织和社会组织等形式提升公众参政议政热情，通过制度设计保障民众合法参政议政的权利，加快发展社会主义协商民主，推动协商民主广泛、多层、制度化发展，增强民众参政议政的动力和活力，构建党、政府和民众等多元主体间有效协商对话、辩论角逐和调解斡旋的交流场域。通过健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会之中。
规范政府权责边界机制要求明确政府权力和责任边界，增强政府精准识别捕捉民意的能力，完善政府权力监督约束的内外途径。政府权力和责任未清晰到位和未得到有效规范是民意注水问题的重要原因，但在相关法律制度供给不足的情境下，地方政府依然缺乏足够动力支持公民参与。未来治理，一方面应从技术入手，通过嵌入大数据、区块链、“互联网+”等信息技术，为民众提供更为便捷优质的公共参与途径。以技术为依托，破解政府和民众间壁垒，进一步拉近政府同民众间的距离，丰富民意表达途径的多样性，增强民意输入的真实性，进而消弭政府部门间壁垒，实现政府部门间数据收集、分析挖掘和监测决策同步共享、交流和对话，强化政府对民意获取和解读的便捷性、高效性和精准性，提升政府治理能力，推进政府向智慧治理转型。另一方面需从制度层面着手，以权责清单等形式明确各级政府的权力和责任边界，通过制度设计强化党内、政府和民众对政府权力的监督约束，优化监督路径，防止政府过度侵蚀民意，为民众参政议政提供制度支持和保障，从而在技术和制度双重层面的优化基础上，实现政府决策的民主科学化和社会治理的精准高效化。
构建激励回应机制合理设立地方政府绩效考核制度，引导政府主动倾听并还原民意真实面貌。民意注水问题重要的原因是“政府逐利心理—政绩观跑偏和避害导向—求稳自保”，这两种行为导向很大程度上都受到既定政绩考核制度的影响。制度设计影响组织和个体行为偏好，未来治理应树立“不使求真务实者吃亏，不让弄虚作假者沾光”的政绩考核导向，建立结果导向的绩效评估体系，增强民主参与和民意倾听输入在政绩考核中的占比，推动制度环境变革，鼓励引导政府“不唯上，只唯实”，求真务实，讲求实效，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。
（作者为厦门大学公共事务学院教授、博导；厦门大学公共事务学院博士研究生陈宝玲对本文亦有贡献）
【注：本文系福建省本科高校重大教育教学改革研究项目“向国家治理现代化需求的MPA创新人才培养机制探索”（项目编号：FBJG20180089）的阶段性成果】
【参考文献】
①文来华、林竹、毕宏音：《对舆情、民意和舆论三概念异同的初步辨析》，《新视野》，2004年第5期。
②刘力锐：《论我国网络民意的特征与政府回应》，《求实》，2009年第6期。
③张宇：《公共政策制定的民意向度》，《江海学刊》，2008年第6期。
责编/贾娜 美编/李月敏
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