《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（下称《意见》）于2018年11月29日发布，这是贯彻落实党的十九大所提出的实施区域协调发展战略的重要举措。此前召开的2018年中央经济工作会议，又再次强调促进区域协调发展，并将之列入国家2019年重点经济工作任务。从现实看来，区域协调发展已经成为推动我国经济社会发展的主动抉择，同时也是推动我国区域高质量一体化发展的内在要求。
适应经济发展规律的主动抉择，加快经济发展方式变革
改革开放以来，我国在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等领域都取得了长足的发展。习近平总书记从我国经济发展的阶段性特征出发，作出了我国经济发展进入新常态的重大判断；党的十九大报告又作出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大政治判断。在经济新常态和新的社会主要矛盾下，我国经济的供给侧和需求侧均呈现出多样化、多层次、多方面的特点。建立更加有效的区域协调发展新机制，正是为了更好地适应这些新特点。
建立区域协调发展新机制，顺应了社会分工进一步细分的发展趋势，并推动社会分工在更高层次实现细分。改革开放以来，随着科学技术的发展、社会财富的积累、制度的变革和人口素质的提升，社会分工得以进一步细分。但由于改革初期的资源要素禀赋和改革过程中的路径依赖，发展中存在资源浪费、环境污染、技术落后、产业布局不合理等问题，严重制约了我国经济的可持续发展。区域协调发展新机制通过建立区域战略统筹机制、健全市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制和健全区际利益补偿机制，尤其是以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新模式和多元化横向生态补偿、粮食主产区与主销区之间利益补偿、资源输出地与输入地之间利益补偿的三大区际利益补偿机制，有效发挥中心城区和城市群在引领区域经济发展中的作用，抑制低水平竞争和重复建设，推动社会分工在更高层次实现细分，从而实现质量变革、效率变革和动力变革。
建立区域协调发展新机制，不仅可以实现区域内部的协同，还为区域间协同乃至新的全球化奠定了基础。供给侧的分工细分带来了需求侧扩张和收缩的张力：一方面，社会化大规模生产和跨国公司带来了需求范围的扩张，形成了影响深远的全球化；另一方面，以社会化大规模生产为基础，社会分工在更高层次的细分和越来越多企业家精神的觉醒，客观上催生了需求范围的收缩，形成了所谓的“逆全球化”，并孕育着新的更高水平的全球化进程。《意见》明确提出“推动京津冀、长江经济带、粤港澳等区域市场建设，加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制，促进形成全国统一大市场；以‘一带一路’建设为重点，实行更加积极主动的开放战略，推动构建互利共赢的国际区域合作新机制”，同时分别从区域内、区域间协同和国际合作层面做出了科学谋划。未来，随着重点区域市场的成熟，随着高速铁路等区域间、国际间合作基础的成熟，以更高层次的社会分工为基础的新的更高水平的开放，将成为我国区域高质量一体化发展的内在特征。
贯彻创新发展理念的主动抉择，创新应成为区域发展第一动力
党的十八届五中全会提出，坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。区域协调发展新机制将通过优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，培育发展新动力，创造新供给，释放新需求，推动区域高质量一体化发展。
区域协调发展新机制有利于推动社会化大规模生产由产品库存向生产能力转化，有效降低创新的生产成本。社会化大规模生产带来了需求范围的扩张，但这种扩张将越来越走向生产能力的提升，而非实际生产的产品库存。从供给侧看，新一代人工智能等核心技术发展，大幅提升了生产效率，使生产能力得到了质的提升；从需求侧看，下游创新的多元化，使得对基础产品的需求更趋多样化，倒逼上游产品进行更深入的细分。多样化的生产需求与多元化的基础供给的匹配将有效降低生产成本。此外，社会化大规模生产的转变趋势催生了需求范围的收缩，但随着区域内、区域间和国际间合作效率的提高，创新产品的需求范围将会逐步扩大，最终多元化的供给将会匹配更大范围的多样化的消费需求，从而形成新的全球化。供需两侧的这些新变化，将进一步优化资源要素配置，降低创新的生产成本，为创新创业提供新的基础。《意见》明确提出促进城乡区域间要素自由流动，促进创新要素充分流动，都是适应社会化大规模生产新变化，降低创新生产成本的重要举措。
区域协调发展新机制在细化社会分工的基础上提升协作效率，有效降低创新的交易费用。社会分工的进一步细分，使得人们更多地从事自己更擅长的和更高层次的工作，“新木桶原理”的强强合作将产生“1+1＞2”的效果。在这种环境下，人们可以与更优秀的人合作，充分发挥自身的比较优势，而不是“补其他人的短板”。而且，在这种合作下产生的系统收益，能够更好地弥补每一个参与主体的短板。提到系统收益，就要提到收益的分配问题，其中的关键问题是如何明晰产权、合理控制交易费用。《意见》提出，要实施全国统一的市场准入负面清单制度，建立健全用水权、排污权、碳排放权、用能权初始分配与交易制度，培育发展各类产权交易平台，促进资本跨区域有序自由流动，完善区域性股权市场等，都是明晰产权、合理控制交易费用的重要举措。
打造有为政府的主动抉择，更好地处理政府和市场关系
习近平总书记指出，政府和市场的关系是我国经济体制改革的核心问题。我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要“有效的市场”，也要“有为的政府”，努力在实践中破解这一经济学上的世界性难题。区域协调发展新机制就是发挥政府作用的有益探索，能够推动有为政府与有效市场有机统一，共同促进区域高质量一体化发展。
区域协调发展新机制蕴含对经济社会发展的远见，展现了社会主义的优越性和政府的更高意志。在博鳌亚洲论坛2013年年会上，汇丰印度董事长Naina Lal Kidwai将政府的作用定义为“提供一种洞见或者远见”，一语道出了政府更高意志的长久性，而这种长久性有助于打破路径依赖。如前所述，改革初期的资源要素禀赋和改革过程中的路径依赖，很可能使发展陷入低水平重复建设、低水平竞争的死胡同。在这种情况下，相较“噪音”或“突变”的自组织过程，政府调控这样的“他组织”过程将有更大的概率使经济走出这条死胡同。此外，中国共产党领导下的政府，其更高意志更加突出最广大人民的根本利益，能够站在人民的立场上，制定符合社会发展规律的区域协调发展机制。《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照新时代“三步走”战略总体部署，力争在完善区域治理体系、提升区域治理能力、实现全体人民共同富裕等方面发挥更加有效的作用，充分体现了这一点。
区域协调发展新机制体现了对市场机制的尊重，并推动市场主导与政府引导相结合。习近平总书记指出，党的十八届三中全会将市场在资源配置中起基础性作用修改为起决定性作用，虽然只有两字之差，但对市场作用是一个全新的定位，“决定性作用”和“基础性作用”这两个定位是前后衔接、继承发展的。从“有为政府”和“有效市场”的关系来看，二者是相互独立的存在，政府是否“有为”与市场是否“高效”之间，不存在必然的联系；但“高效市场”和“有为政府”同时存在的社会，更能促进经济社会大系统的发展，从这个层面上说，“有效市场”应以“有为政府”为前提，“有为政府”应以“有效市场”为依归。《意见》全文24处提到“市场”、14处提到“政府”，并多次提到坚持市场主导与政府引导相结合，充分体现了对市场机制的尊重，对处理政府与市场关系的重视。
促进社会公平正义的主动抉择，持续释放发展韧性和潜力
公平正义是中国特色社会主义的内在要求，是凝聚人民的向心力。党的十八大以来，习近平总书记针对促进社会公平正义作出一系列重要论述，指明了我国维护和促进社会公平正义的方向和着力点。区域协调发展新机制聚焦区域经济发展、深化改革和制度变革，既为促进社会公平正义提供了物质基础、动力源泉和重要保证，又增强了经济发展的韧性、释放了内需潜力，为区域高质量一体化发展奠定基础。
区域协调发展新机制既蕴含公平的平等原则，又蕴含公平的多元原则，有效增强经济韧性。这里的平等原则意味着在一定的基准水平之下，每个人都具有平等的道德价值，在道德上都应该得到平等的关心和尊重，都有平等的机会享受社会公共产品；多元原则意味着在社会分工无限细分的情况下，通过界定产权和交易费用重新定义和细分产品或服务，使不同的支付费用对应不同的产品或服务；而经济韧性则是一国或区域经济应对风险、抵御冲击、恢复更新的能力，是经济体与外部环境协同演化以及有效治理的结果。平等原则下的基准水平提升，与多元原则下的供需细分，都是应对各种风险挑战的稳定器。《意见》强调优化区域互助机制，深入实施东西部扶贫协作，深入开展对口支援，创新开展对口协作（合作），就是巩固和提升基准水平的重要举措；而《意见》强调统筹发达地区和欠发达地区发展，建立健全长效普惠性的扶持机制和精准有效的差别化支持机制，则是细分供需两侧、实现经济发展实惠“软着陆”的重要举措。
区域协调发展新机制既关注公民的政治属性，又关注公民的经济属性，有效释放内需潜力。如前所述，社会分工的细分带来了产品和服务的细化，进而更容易实施价格歧视或交叉补贴，公共产品和服务也不例外。这也是近年来越来越多私营企业加入公共产品和服务供给行列中来的原因，而且它们的加入，使得政府提供同样的产品和服务不再合适。在这样的情况下，政府更需要发挥自身的“远见”，追求更高的意志，既要关注公民政治上的价值，又要关注他们经济上的价值。换句话说，政府将逐步具备把“公民”作为“产品”推向市场的条件，扩大需求范围；进而将节省下来的费用投入到提升“公民”内涵和公共部门自身价值的领域，提升需求层次。《意见》中提到的海域海岛资源市场化配置，区域性排污权、碳排放权等交易和水权、电力市场化交易等，都是关注经济属性，释放经济潜力的重要举措。
以人民为中心的主动抉择，归根到底是满足人民对美好生活的向往
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，顺应人民对美好生活的向往，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为一切工作的出发点和落脚点。党的十九大报告提出，“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，并将“坚持以人民为中心”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。区域协调发展新机制正是落实这一基本方略的重要举措。
区域协调发展是个系统工程，人民对美好生活的向往是根本动力，这与高质量一体化发展是统一的。《人民日报》“宣言”署名文章《风雨无阻创造美好生活》指出，有经济学家判断，中国经济最大的潜力就是每个人都过上美好生活的愿望。每一个人奋力向前的奔跑，让中国社会始终葆有勃勃生机、旺盛活力，让中国发展始终拥有坚实基础、不竭动力。人民对美好生活的向往，不仅是我国经济社会发展的不竭动力，更是实现区域协调发展的根本动力。《意见》中无论是“统筹发达地区和欠发达地区发展”“促进城乡区域间要素自由流动”，还是“优化区域互助机制”“健全区际利益补偿机制”，都是源自不同地区人民对各自美好生活的无限向往和孜孜追求。
区域协调发展具有多重目标，人民的美好生活是最终归依，这与高质量一体化发展也是统一的。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。《意见》将建立区域协调发展新机制的总体目标划分为三个阶段，即分别建立与全面建成小康社会、基本实现现代化和全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制，具体内容涵盖基本公共服务均等化、基础设施通达程度、人民生活水平等多个方面。其中，从提高人民基本生活保障水平，到满足人民日益增长的美好生活需要，再到实现全体人民共同富裕，都体现了对人民美好生活需要的归依，也是高质量一体化发展的根本所在。
【本文作者为中央财经大学政府管理学院教授】
责编：董惠敏 / 贺胜兰