中央农村工作会议指出，要实现农业农村优先发展。农村改革40年来，我国农业农村发展已经进入新的历史阶段，实现农业农村高质量发展的内在动因和外部环境正在发生重大而深刻的变化。新一轮的农村改革与经济发展新常态交互叠加、与推进农业供给侧结构性改革同向发力、与决战决胜全面小康历史交汇，要实现乡村振兴战略提出的“农业强、农村美、农民富”的目标，必须通过深化农村改革，充分释放农业农村发展的巨大潜能，实现农业农村优先发展。无论是“十四五”期间，还是更长时期，农村改革应始终坚持一条主线，即在确保国家粮食安全的前提下，实现农业变强、农村变美、农民变富。
必须始终把粮食安全放在“三农”工作的首位
粮食安全是党中央、国务院高度重视的重大战略问题之一，直接关系到国民经济健康发展、社会和谐稳定和国家自立的全局性。2018年中央农村工作会议强调指出，要切实抓好粮食生产，稳定粮食播种面积，调整优化生产结构，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。当前实现国家长期粮食安全所面临的风险日益突出，为此，必须从战略高度，充分认识到保障国家粮食安全的极端重要性、艰巨性和长期性，以耕地生态红线为基本出发点，围绕实施国家粮食安全战略和乡村振兴战略，切实防范粮食安全风险，守住粮食数量和质量安全双重底线。
粮食安全面临多元风险
在全面建成小康社会的关键时期，以及打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的历史交汇期，实现粮食安全所面临的风险的多元性特点更加明显，而且比以往任何时候都更加严峻，直接影响着我国粮食数量与质量的双重安全，这些风险突出表现在如下方面：
地方政府对粮食生产重视程度不够。我国粮食主产区往往是经济发展的洼地，为实现区域全面建成小康社会，以及实现脱贫攻坚战略任务，地方政府对粮食生产的重要性认识不足，由此导致两大问题。首先是对国家耕地保护政策执行不力。围绕着耕地保护，国家相关部门先后出台了“占补平衡”“占优补优”等一系列政策措施。2017年，中共中央、国务院颁布了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》。但是，基层调研发现，这些政策措施或制度只是党和国家的“一厢情愿”，地方政府没有认真贯彻执行。其原因之一是占补平衡不符合基层实际，其二是基层政府利用国家政策的“空白”，千方百计想办法挖掘日益短缺的耕地以满足地方经济发展需要的“可能性”。其次是将劣质耕地划入永久基本农田范围。永久基本农田划定是保护优质耕地，最大限度地保障粮食综合生产能力，确保国家粮食安全的有效措施。但基层调研发现，划定永久基本农田普遍存在着“划远不划近”“划劣不划优”等现象，特别是在广大山区丘陵地带，永久基本农田“上山、下川”问题突出，一些地方公益林地与基本农田交叉重复现象突出。
冲击耕地资源数量的因素增多，保障粮食数量安全面临的风险持续加大。首先，工业化、城镇化对耕地资源的占用持续增加。随着工业化、城镇化进程的加快，城镇建设、工业园区建设、道路建设对耕地的占用仍在持续，耕地数量持续下降趋势短期内难以扭转。有关数据表明，2015年净减少耕地面积5.95万公顷。需要注意的是，对优质耕地资源的占用有增无减，从而极大地影响粮食生产。其次，流转土地的“非粮化”现象突出。在实施乡村振兴战略，推动乡村产业发展中，全国范围内的土地流转面积持续增加，但大部分流转土地都用于经济作物的种植，或者从事田间综合体发展，对种粮耕地面积造成冲击，影响粮食的数量安全。最后，耕地撂荒现象普遍存在。基层调研发现，受国家政策、种粮收益以及农民进城务工导致的劳动力短缺的影响，耕地多年撂荒、全年撂荒、季节性撂荒、粗放经营的隐性撂荒等现象出现加剧态势，对耕地红线造成冲击，进而也威胁到粮食的数量安全。
耕地资源污染问题短期内难以改变，保障粮食质量安全所面临的风险还将持续。首先，水资源污染带来的耕地资源污染愈加严重。根据2016年对1940个断面（点位）水质监测的结果，Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面比例分别为6.9%、8.6%。2104个监测站点浅层地下水水质监测结果表明，地下水质总体较差，其中较差、极差的监测站比例分别为56.2%、19.8%，用于灌溉之后，对耕地资源造成污染，进而影响粮食的质量安全。其次，耕地土壤污染形势不容乐观，耕地土壤环境质量堪忧。2014年《全国土壤污染状况调查公报》数据表明，我国耕地土壤的点位超标率为16.1%，其中，轻微、轻度、中度和重度污染的比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%，耕地土壤的污染状况不容乐观。此外，荒漠化、沙化以及水土流失、重金属污染、农业面源污染也将进一步影响耕地资源的质量。
以耕地资源保护为核心保障国家粮食数量与质量的双重安全
耕地资源数量决定着粮食数量安全，而其质量则决定着粮食质量安全。为此，应在2018年底中央农村工作会议精神指导下，以耕地资源保护为核心，保障国家粮食数量与质量的双重安全。
一是从国家战略高度强化粮食安全风险意识。习近平总书记指出，“保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松”。为此，应强化党对国家粮食安全的领导，始终将国家粮食安全作为党中央工作的重中之重。各级政府应始终与党中央保持高度一致，全面树立粮食安全的责任意识，并将粮食生产作为工作的重中之重，特别是粮食主产区各级政府应尤其如此。从长远来看，影响粮食安全的风险因素愈来愈多，且影响程度愈来愈深。因此，必须强化粮食安全的风险意识，随时关注影响粮食安全的风险因素及其变化态势，并制定切实可行的预案。
二是加强耕地资源保护，确保国家粮食数量与质量双重安全。强化耕地资源保护对保障粮食安全重大意义的认识。新时代，农业的发展应将为近14亿国人提供粮食等优质安全农产品作为最根本的出发点与最终的目标，其核心就是保护耕地资源的数量，提升耕地资源的质量。这是关乎到中华民族自身健康，关乎到中华民族伟大复兴的中国梦实现的重大战略问题。
三是采取有效措施，确保耕地数量稳定与质量提升。为此，应以最严格的耕地保护制度，实现耕地资源数量的稳定。根据不同区域的发展实际，落实耕地占补平衡、永久性基本农田划定等相应措施，实现耕地资源数量的动态平衡。关键要做好政策与制度的绩效评价，对其中的造假行为进行追责。保护优质耕地资源，改善耕地土壤的质量。通过改造中低产田，改善耕地土壤质量，提升耕地土地生产率，确保国家粮食安全。为此，应采取有效技术及制度措施，减少和治理耕地土壤污染以及恢复耕地活力。实行耕地轮作休耕制度，推进轮作休耕补偿的制度化和法制化建设，统筹国家粮食安全和生态安全，提升保障粮食安全的能力，实现“藏粮于地、藏粮于技”的目的，确保国家粮食数量安全。
四是加强耕地污染治理，提升耕地质量，保障国家粮食的质量安全。进一步完善环保制度，严格环保执法，减少工业企业对耕地资源的污染，应规范工业企业的排污行为，从达标排放转向总量控制，从限制性制度转向激励性制度、引导性制度。同时，严格环保执法，根据企业所造成的环境污染程度，追究其法律责任，并处以重罚。创新与完善监管机制，减少农业面源污染风险。从源头上实施有效措施，实现农业投入品的绿色化，是减少农业面源污染风险的根本途径。为此，应通过创新监管机制，规范农业生产资料的生产行为，从源头上解决农产品生产中生产资料投入带来的污染。
必须把发展农村集体经济作为重要支撑
从理论上来讲，农村集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要体现。但农村改革开放之初，全国普遍将农村集体所有资产全部分配至农民，导致了农村集体经济的全方位的“崩塌”，农村集体经济“空壳”问题及其负面影响日益严重。2016年12月29日，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（下称《意见》）。2017年，中国开展农村集体资产清产核资，并力争用3年时间基本完成。作为农村集体产权制度改革最基础的工作，中央要求2019年底要基本完成。这项工作仅仅是一个基础性工作，关键是完成之后应根据不同区域农村集体资产的具体情况，划分出不同的类型，提出以此发展农村集体经济的具体举措。
农村集体经济缺失产生了严重的负面影响
可以说，农村改革开放之初，几乎将所有集体资产都分配到户的方式，只强调了广大农村居民权利的实现，而对农村集体服务于农村居民的基础与能力缺乏考虑，对农村集体经济“空壳”带来的严重的负面影响没有预见。
一是党在农村的执政基础与地位逐渐弱化。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，也是我们党执政的根本保证。但随着社会经济的发展，特别是农村改革40年来，由于农村集体经济的缺失，农村基层党组织与广大农村居民之间的关系逐渐弱化，特别是越来越多的农村劳动力进城务工，割裂了村基层党组织的紧密联系，党的执政基础逐渐丧失。农村集体经济的缺失导致了村两委没有服务于广大农村居民的经济基础，村两委的功能也逐渐让位于为上级政府服务。广大农村居民对村两委的信任程度逐步降低，取而代之的则是各种宗教组织。基层调研发现，越来越多的农村留守人员，将自己的信仰寄托在这些宗教组织，这为一些邪教组织在农村发展提供了土壤，影响了党在农村的执政地位。
二是精准扶贫精准脱贫缺乏能力。精准扶贫精准脱贫是党中央提出的重大战略，到2020年要实现全面脱贫，全面建成小康社会的战略目标，紧迫性、艰巨性可想而知。特别是在深度贫困地区，要实现全面脱贫，任务异常艰巨。国家在实施精准扶贫精准脱贫中投入了大量资金，特别是在基础设施建设、农村易地搬迁等方面取得了显著成效。但是基础设施建成之后，后续的管护问题、农村产业发展问题等日益突出，农村集体经济缺失，村两委没有能力承担起这些任务，也难以巩固精准脱贫的成效。
三是农村生态文明建设失去保障。农村生态文明建设是国家生态文明建设的重要组成部分，也是生态文明建设的重点与难点所在。由于生态文明是生产、生活、生态、文化等“多位一体”的系统工程，也是硬件与软件建设相互协调的系统工程。农村集体经济的缺失，国家财政投入多集中在硬件设施方面，其他方面的投入缺失，特别是硬件维护经费难以保障，难以实现全面推动生态文明建设的目的，一些工程反而被农民认为是“形象工程”。
四是农村产业发展失去支撑。要实现全面建成小康社会的战略目标，贫困是最大的拦路虎，也是精准扶贫精准脱贫中最艰巨的任务。要阻止贫困的代际传递，彻底拔掉穷根，发展产业是根本之策。正如习近平总书记所指出的，“要脱贫也要致富，产业扶贫至关重要，产业要适应发展需要，因地制宜、创新完善”。从中国多年的扶贫实践来看，单独依靠农户发展产业，实现脱贫的目标，对部分农户可能没有问题，但对大多数贫困农户来讲，以发展产业实现脱贫并不现实。多年都没有实现脱贫的目标，要在实施精准扶贫精准脱贫战略的短短几年内实现，有着突出的现实难度。要真正推动农村产业发展，依靠农村集体经济的支撑才是有效途径，但目前广大的农村集体经济都是空白，对产业发展没有支撑能力。
五是农村基础设施管护失去根基。在扶贫攻坚的关键期，各级政府投入了大量资金，特别是在道路、水利、电力等基础设施建设方面，推动了农村基础设施的极大改善，为2020年实现全面脱贫的战略目标提供了有力保障。调研发现，路水电等基础设施的改善，需要有效的管护，才能使其发挥应有的作用。但由于缺乏管护组织、管护人员、管护经费，根本谈不上对这些基础设施进行管护。从这个意义上讲，基础设施的改善反而成了村两委的“包袱”，甚至沉重的“包袱”。
强化村级集体经济的措施与方式
习近平总书记强调指出：“小康不小康，关键看老乡。”全面小康的难点、重点、希望都在农村，特别是贫困地区的广大农村。全国范围内的基层调研发现，凡是村级集体经济较强的村，不但党在农村基层的领导地位非常稳固，而且这些村庄都能够率先实现小康；而集体经济薄弱甚至“空壳”的村，党的基础领导地位非常脆弱，难以带领广大村民实现全面小康。
一是各级政府应深刻认识到农村集体经济的极端重要性。从国家政府层面，应该把发展农村集体经济作为强化党在基层领导地位、夯实执政基础的关键。为此，需要出台相应的政策措施，推动农村集体经济的发展。从基层政府层面，应切实把发展农村集体经济作为巩固精准脱贫成效的重要保障，作为推动农村生态文明建设的重要抓手，根据不同区域的实际情况，制定切实可行的发展规划。从村两委层面上，应深刻认识到发展农村集体经济的重要意义，并保证村集体权利的实现。
二是国家层面应出台相应的政策措施。出台《加快农村集体经济发展的实施意见》。围绕着农村集体经济的发展，国家应出台相应的政策措施，以及具体的实施方案，为农村集体经济的发展提供政策支撑。完善农村土地资源利用政策，村集体拥有土地的所有权，广大农民只有承包土地的经营权、使用权，当农民的承包土地被国家征用时，土地补偿资金却支付给被征地的农民，而土地的所有者（村集体）则没有任何补偿，这从法理上是讲不通的。设立扶持农村集体经济发展的专项基金，国家在促进农村发展方面，投入了大量的财政资金，但并没有专门资金用于扶持农村集体经济的发展。为此建议，国家层面应设立专门扶持农村集体经济发展的专项基金，同时根据区域经济发展水平，由地方各级政府按照一定的比例进行配套。在资金配套方面，不能再重蹈“一刀切”的覆辙，这是国家相关配套政策失效的关键原因。除了政府财政投入之外，还应充分发挥金融机构在发展农村集体经济方面的作用，为农村集体经济发展项目优先提供信贷和融资支持。
三是创新发展农村集体经济的机制。创新当前的土地利用机制。发展农村集体经济的关键基础是资源，特别是土地资源。因此，在发展农村集体经济时，首先要改变土地利用机制，采取有效措施，将农民手中的土地整合起来，作为农村集体经济发展的基础。创新农民参与机制。发展农村集体经济，不能仅仅停留在为广大农村居民提供就业机会，靠务工增加其收入的阶段，应该对其机制进行创新，让农民成为发展集体经济的主体，切实能让农民从农村集体经济中获得足够的收入，从而有效地巩固精准脱贫的成效。创新发展农村集体经济的人才培养机制。充分发挥本土人才优势，挖掘、培养农村的优秀人才，同时，提升村级领导集体的能力，解决发展农村集体经济所需的人才。此外，应积极动员广大农村外出务工人员回村创业。
四是创新农村集体经济的管理机制。建立较为完善的农村集体经济治理和管理机制，健全集体内部民主管理决策机制和外部审计监督机制，从而保障农村集体经济的健康发展。
【本文作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师，中国社会科学院生态环境经济研究中心主任，中国生态经济学学会副理事长兼秘书长】
责编：董惠敏 / 李 懿