习近平总书记指出，金融是现代经济的核心，也是实体经济的血脉，要服务于实体经济。农业农村经济在实体经济中处于基础地位，不言而喻，也需要依托金融提供资金支持。但是，多年来，农民贷款难现象一直存在，成为制约农业农村经济发展的瓶颈，被习近平总书记称为“老大难”问题。为了打破这个瓶颈，习近平总书记在2013年12月下旬召开的中央农村工作会议上要求，开展农村合作金融试点，建立适合农村特点的金融体制机制。本文围绕这个问题展开讨论，希望可以抛砖引玉。
消除农村资金短缺的认识误区，打破对商业金融的制度迷信
农村改革之后，农户成为独立的经营主体。随着农村市场经济的发展，农民的竞争意识越来越强，对资金的需求也越来越旺盛，但农村金融机构却一直无法满足农民的金融需求。有人将这个现象归咎于农村资金不足，要千方百计地往农村注入资金，比如招商引资、捐款捐物、财政支持，等等。不能说这些措施不应采取，但把市场运行层面的农民贷款难归咎于农村资金短缺的认识却是错误的。
农民贷款难现象长期存在，不等于农村缺少满足农民贷款需求的资金。这个道理就如同社会上穷人挨饿，不等于粮库里缺少粮食一样。只要深入而不是表面地了解农村经济状况，就会知道，越是发展相对滞后的农村，闲置在当地金融机构账面上的资金就越多。这一点可从各县（市、区）统计局发布的“国民经济和社会发展统计公报”窥见一斑。在公报中都会有年末贷款余额和存款余额，这两个统计指标的比值叫存贷比。存贷比越低，说明当地金融系统中闲置的资金越多，或者说通过金融系统流到外地（银行内部调拨）的资金越多，也说明当地的经济不那么活跃。笔者查阅过几百个县（市、区）的存贷比，总的印象是，经济发展水平处于中等偏下的地方存贷比都在40%到50%左右，也就是说，有一半左右的金融资金外流了，而且这样的县（市、区）几乎都是农业人口比例比较大。如果再到这类县市的乡镇去了解一下就会发现，存贷比超过20%的极为稀少。笔者在农村调研中不止一次发现，3万到4万人口的乡镇，金融机构（主要是信用社和邮政储蓄银行）的存款余额达到5亿元很正常，但贷款余额通常不超过1亿元。国内外的大量经验数据表明，在以农业为主的农村，如我国大多数乡镇，存贷比达到50%左右即可全面覆盖农户的生产生活资金需求。所以，把农民贷款难归咎于农村资金短缺，是不了解农村金融常识造成的认识误区。
农村金融系统真正缺少的不是资金，而是把大量闲置资金用于支持农村发展的体制机制。金融领域的上层管理者和党政机关主管金融工作的领导干部大多数对这一问题有明确的认识，多年来也想了很多办法，试图解决这个问题，基本思路就是推进农村金融机构商业化改革。
新中国成立之前的千百年里，除宋代的王安石变法期间外，中国农村长期缺少官方金融机构，都是以高利贷为特征的民间金融，如当铺、钱庄等，年化利率都在三分以上，五分六分的也不少见。新中国成立后，高利贷作为比地主还要残酷的剥削制度被取缔了，并在农村成立了农民集资入股的信用合作社，几乎遍布全国所有乡镇。最初几年，信用合作社发挥了比较好的作用，解决了农民很多应急资金需求。但自计划经济体制定型后，尤其是1956年农业社会主义改造完成后，农户不再是独立的经营主体，经营性资金需求就完全没有了，生活性资金需求基本上靠亲戚朋友间相互帮衬。信用合作社成了农村集中工业化建设资金的主渠道，并且成为中国人民银行在农村的分支机构，在所有制性质上由合作经济变成集体经济。1953年至1979年间，农村信用合作社吸收存款1941亿元，发放贷款530亿元，农村资金净流出超过1400亿元。在这期间，又成立了农业银行，与中国人民银行、信用合作社形成了错综复杂的关系。1978年，农村改革大幕拉开，人民公社体制解体，农户重新成为独立的经营主体，乡镇企业迅速发展起来，集市贸易十分活跃，农民获得了进城经商务工的自由，至2006年农村税费改革完成后，除了城乡户籍制度造成的城乡居民权利差别还存在之外，经营领域计划经济体制对农村经济发展的束缚彻底破除。在这个过程，以农村金融机构调整为主线，进行了一系列改革。
首先，1979年农业银行再次恢复成立，按照中央、省、地、县的行政层级设立机构，将农村信用合作社作为基层营业机，通过农村信用合作社形成了全国性的庞大农村金融体系。
其次，1994年以市场化为取向的农村金融体制改革进入快车道。农村政策性金融从商业性金融中分离出来，专门从事粮棉油储备收购等政策性业务；农业银行与农村信用合作社脱钩，农业银行成为主营城镇业务的商业性金融机构。农村信用合作社成为农村合作金融组织，财产权按国务院规定归省人民政府所有，经营业务从1996年起划归中国人民银行托管。这期间，农村信用合作社的上级主管机构走向了商业化，相应从省到县从农业银行分离出一部分人员，成立各级别的信用社联合社。值得注意的是，这次改革的目标虽然是“按合作制原则重新规范农村信用社”，但“合作”这个定性概念却去掉了，历史上的农村信用合作社变成了农村信用社。同时，城镇化程度较高的地区的农村信用社改成农村合作银行，但合作银行的性质，又是股份制商业银行。
第三，2003年启动农村信用社彻底商业化改革。1996年完成上一轮改革后，农村信用社究竟如何恢复合作金融的性质并不明确，主管部门只是作了“主要由农户、农村集体经济组织和农村信用社职工入股”、决策上实行“一人一票”制的原则性规定，并没有真正调动起广大农民参与到信用社改革中的积极性。加上农村信用社与农业银行分家时承接了很多不良债权，经营管理方式也没有改善，所以，农村信用社独立后不论是自身经营状况，还是为农服务状况，都没有明显改善，要靠财政补贴和中国人民银行扶持才能勉强生存下来，甚至有一些农村信用社到了资不抵债的地步。在这种情况下，农村信用社告别了合作制的努力方向，启动了彻底商业化的改革。主要措施是清退农户的小额股金，以至少出资几十万元为条件吸纳新股东，从产权上彻底变成由富人构成的股份制度商业银行。到目前为止，大部分农村信用社已经改称农村商业银行，即便有尚未改名的，其事实上也是商业银行。
在农村信用社之外，2007年邮政储蓄银行挂牌成立，利用网点优势在农村开办银行业务。邮储银行主要吸收存款，贷款业务很少。必须提到的是，人民公社解体后，由农业行政部门指导，各地乡镇政府在清收乡村两级集体资产的基础上，吸收农民入股，陆续办起了合作基金会，弥补了农村信用社金融服务空缺。虽然名为合作基金会，但吸收资金的利息和发放贷款的利息都大大高于农村信用社。所发放的贷款除了小部分用于小农户之外，大部分贷给了乡镇企业。加上内部管理不善等多重原因，到1995年前后，已经形成了很大的金融风险。在国务院严令下，1999年合作基金会全部关闭，只有极个别的村级合作基金会以互助储金会等名义残存下来。
在经过上述农村金融改革后仍然不能解决农民贷款难的窘境下，2000年以后，银监会作为农村金融主管部门，陆续出台文件，支持各类金融机构和其他社会资本到县域乡镇开办村镇银行、小额贷款公司和互联网金融，等等。但这些新生农村金融机构同样没有解决农民贷款难问题，很多村镇银行亏损严重。
农村金融体制改革四十年的基本取向是构建商业性金融机构。很多人认为市场经济只能这样。现在看来，这是一种教条甚至是迷信，应当破除。商业金融机构无法满足以小农户为主体的农村资金需求，应该成为常识。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求“推动农村金融机构回归本源”。有人对这一要求的理解是给农民增加贷款，但笔者认为，从现象上看固然是这样，但更为本质的含义应是，多年的农村金融体制改革脱离了为农服务宗旨，没有建立起适合农业农村特点的金融体制机制。
农村合作金融的制度优势及生成条件：三位一体综合合作
既然农村商业金融的改革路子走不通，就要回归到合作金融这个本源上来。但我国一些学者以及金融主管部门的领导干部仍然对农村发展商业金融情有独钟，说到底，还是对农村商业金融的制度性短板认识不清，当然也就认识不到合作金融的制度优势及生成条件。
商业金融机构在农村开展贷款业务经营成本高、风险大、效益低，是业内共识。这种状况是由以下几个原因造成的：一是信息不对称，即银行很难掌握客户经营状况的关键信息，全面准确收集信息的成本无法承受；二是农业经营项目市场风险大，一旦生产过剩，农产品价格下跌，农业经营主体就会亏损严重，确实无力偿还贷款；三是容易遭遇道德风险，即一些农业经营主体尤其是小农户即使有偿债能力，也不履行偿债责任；四是农业贷款额度小，管理成本高。
为了规避上述风险，商业金融机构开展涉农业务往往采取以下应对措施：一是要求政府给予涉农贷款业务各种名目的补贴，也确实有很多地方政府建立了“政银保基金”，为银行出现不良债权提供担保；二是要求客户尤其是小农户与拥有稳定收入和社会信誉的公务人员达成担保协议。但这两类措施并没有从根本上消除上述风险，也不能从根本上解决农户贷款难问题。
于是，就有一些对农村金融特点不甚了解的经济学家们建议搞土地承包经营权抵押贷款。但农村金融机构的管理人员都知道，这类建议是缺少实践支撑的，开展这类业务十分谨慎，很多银行采取了应付敷衍的策略。因为金融机构很清楚，农户经营项目失败后，拿到了土地承包经营权也难以兑现，再者，农户已经经营失败，土地承包经营权又被银行拿走，等于把农户逼上绝路。
综上，农村商业银行、政府和经济学家们，都在规划银行如何规避风险，而对于从事实体经济活动的农业经营者尤其是小农户如何规避经营风险，却没有任何制度安排。在部分银行家、干部、学者的眼中，似乎只要保住了银行的利益，银行愿意向小农户贷款，小农户的利益就得到满足了。包括一些地方的信用村、信用户建设，重点也是放在让农户以及农户所在的村庄如何诚实守信，而不是确保农户贷款之后如何规避经营风险获得利润。显然，这不是银行为实体经济服务，而是要求政府、农村基层组织和农户为银行的利益服务，说到底是为经济实力雄厚的商业银行股东的利益服务。对于农村商业银行而言，最大利益就是农户能够贷款并还本付息。至于农户拿到贷款后如何获利，多数银行从业人员根本没有考虑过，即使有人想帮助农户也是心有余而力不足。至今，商业金融无法破解农民贷款难的制度原因就在于此，这也是农村商业金融的制度性短板，大概也是党中央和政府要求农村金融机构回归本源的原因。
计划经济消除不了短缺现象，而市场经济消除短缺现象却易如反掌。与此类似，商业金融在农村遇到的困境，在农村合作金融中是不存在的。从历史上看，我们党在根据地时期特别是在新中国成立初期，就很成功地在农村办过信用合作社，即使是农村合作基金会时期，也有一些真正按照合作制运作的基金会是成功且至今还存续着的。从现实中看，著名三农专家李昌平领办的乡建院，已经在上百个县（市、区）协助当地党委政府建立村庄内置金融合作社，深受广大农民和基层干部欢迎。笔者也曾经于2013年建议广东省佛冈县委，在行政村范围内的经济合作联社内部开办信用合作部。佛冈县委接受了这个建议，在龙塘村率先试点，至今运作良好，不仅解决了农民贷款难问题，每年还为村集体经济组织增加了五万元以上的固定收入，如今已经扩大到四十多个村。从国际上看，与我国农业农村基本国情相类似的日本至少在100年以前，韩国至少在50年以前，就依靠合作金融彻底解决了农民贷款难问题。
上面提到的这些解决农民贷款难问题的成功案例有如下特点：一是合作社是社区性的，即农民合作社是按照社区组建的，这样的合作社内部是个熟人社会；二是合作社开展信用合作业务，不论吸收资金，还是发放贷款，都在合作社内部进行；三是合作社对于贷款社员的经营项目提供力所能及的支持帮助；四是信用合作业务产生的利润由社员内部共同分享，包括管理费用如人员工资，也是变成社员的收入。
在合作金融体制内，困扰商业金融的信息不对称、管理成本高、风险大等问题得以解决，因为，熟人社会就是人与人之间信息充分对称的社会。笔者在辅导村干部学习合作金融常识时告诉他们：好人办正事缺钱，就把钱借给他。什么样的人是好人，什么样的事是正事，你们自己最清楚（即信息对称），发动社员制定出判断标准（章程和管理办法，即处理信息），由合作社管理层执行。加上利润共享这一既是激励也是约束的利益机制，所有合作社信用合作业务的运营都安全平稳，管理成本低、风险小，几乎不存在呆坏帐问题。
当然，必须承认，我国的农村合作金融与日本、韩国、台湾地区相比，还有相当大的差距。主要表现在，日本和韩国的农民合作社（汉字名称为“农业协同组合”，简称“农协”）是全国成体系的，基层组织能够为农户提供技术、供销、金融、保险、生活等全方位社会化服务。对此，习近平总书记早就深刻地认识到并且亲自推动与日韩农协类似的农民合作社体系的建立。
习近平总书记担任浙江省委书记期间，以瑞安市为试点单位，提出探索建立农民专业合作社（生产）、供销合作社、信用合作社融合的“三位一体”新型农村合作经济体系，并部署了“三位一体”改革试点工作。2014年，全国供销合作总社成立60周年时，习近平总书记作重要批示，要求供销合作社深化改革，成为为农民生产生活服务的生力军和综合平台；2015年，为落实习近平关于供销合作社深化改革的批示精神，中共中央、国务院下发了中发〔2015〕11号文件，要求农民合作社成为党委政府密切联系农民群众的桥梁和纽带，并确定河北省、山东省、浙江省、广东省进行供销合作社改革试点；2017年和2018年中央一号文件要求各地党委、政府要推动“三位一体”综合合作。在此，我们参照日本农协的成熟经验，讨论“三位一体”综合合作的制度优势。与欧美国家的农民合作社相比，日本农协有几个明显不同的特点。
一是全国成体系。日本政府有三个层次，即中央、都道府县、市町村，农协也与政府层级一一对应。农民在市町村这一级加入农协，市町村（属于行政单元，不是指自然村）面积一般是300平方公里左右，与中国的大型乡镇相仿。这个范围内所有农民以及生活在自然村中非农业人口，几乎全员加入农协。
二是拥有综合性服务功能。农协设有技术指导、购销、信用、保险、生活服务等职能部门，为组合员（社员）提供全方位的社会化服务。各个职能部门上下贯通，形成全国性的为农服务体系。正是靠着这样的体系，日本能够在很大程度上解决农产品生产过剩问题。因为农协的农业技术员清楚地知道各家各户的生产情况，可以把反映农业生产动向的数据汇集到中央层次，一旦发现过剩苗头，可及时进行产前调控，防止生产过剩发生。农协帮助农户购买质优价廉的生产资料，并提供专业农技指导，确保产量高质量好；农协帮助农户把农产品直接运到批发市场销售，确保产品优质优价，让农户挣到更多的钱。如果农户在生产经营过程中缺少资金，农协信用部门就提供及时足额的资金支持；如果发生灾害，可以获得农协保险部门理赔。农协还为农户提供生产经营以外的生活服务，包括开展业余文化活动等。农户从农协那里得到的社会化服务可谓是“从生产到生活、从摇篮到天堂”。
三是农协内部各职能部门相互支撑。从外部观察日本农协，人们往往注重农户获得的周到技术指导、购销和生活服务等。但从内部观察日本农协的运转，金融和保险部门则对农协为农户提供全方位服务提供经济支撑。换言之，农协作为经济组织，利润主要是由信用和保险部门创造的。当然，技术指导、购销和生活服务部门也为信用和保险部门带来了稳定的经营业务。总之，农协内部的各个业务部门相互支撑，大大降低了各职能部门的运营成本，并且确保各个经营环节的利润尽可能地留在农协体系之内，最终归社员共同所有、分享。所以，单纯观察日本农协的合作金融体系，可以说是系统性风险最小，为农户提供的经济支撑最大。能够做到这一点，根本性原因在于，它是属于农民的金融体系，让农民拥有了对抗非农产业资本和商业金融资本的实力。
发展农村合作金融要提高政治站位
深化农村金融改革，是实施乡村振兴战略的重要组成部分。习近平总书记要求各级党委政府，把握好乡村振兴的政治方向，也就是有利于发展壮大集体经济，有利于农民共同富裕。上述分析表明，合作金融完全符合乡村振兴的政治方向，要把成本高、风险大的商业金融改革思路转变过来。实现这种转变必须依靠并加强党的领导才能真正做到。为此，各级党委政府和金融管理部门要提高政治站位，以实际行动同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。
一是相关领导干部要牢固树立政治意识、核心意识、大局意识、看齐意识。体现在农村金融改革上面，首先把发展生产、供销、信用“三位一体”的综合合作思想学懂弄通做实。各级党政一把手是落实中发〔2015〕11号文件精神的第一责任人，要清醒认识到，“三位一体”综合合作体系不仅能够为农户提供全方位的社会化服务，还是解决基层党组织虚化弱化边缘化的有效途径。
二是把直接生产农产品的农民利益放在第一位。农民合作社的首要功能是保护农民在市场竞争中的利益，保护那些直接生产农产品的农民利益尤其重要。发展壮大“三位一体”综合合作，正是从体制机制上确保购买、销售、金融、保险等经营环节的利润流到农民手中。在这些环节中，合作金融处在整个利益链条中的核心位置。这样，就会同现有商业金融体系发生利益碰撞。面对这类矛盾，各级党政领导机关要敢于突破利益固化樊篱，把保护农户的利益放在第一位。
三是农村基层党组织要以合作金融为突破口，把社区综合性合作社做实做强。四个省供销合作社改革试点没有取得预期效果，最大的制度建设短板，是没有在村庄层面把三位一体综合合作贯彻落实。要加长这个短板，必须依靠村党支部领办三位一体综合合作社。本文例举的合作金融成功的合作社，都是在村党支部领导下办起来的，绝大多数是党支部书记担任理事长。党支部领导的合作社掌握几百万甚至上千万信贷资金，为农户服务的手段和能力大为增强，农民合作社成为党委政府联系农民群众的桥梁和纽带，就有了坚实的经济基础和制度保证。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授、博士生导师】
责编：李 懿 / 董惠敏