近代以来，西方国家在政治、经济、文化乃至社会治理等领域均领先于世界。纵观其快速崛起的过程，不可否认的是，政治因素，亦即国家治理的变革对西方资本主义经济、文化、社会结构等均产生了至关重要的影响；换言之，国家治理领域的变革及其现代化作为整个国家发展的政治保障，有力地促进了西方国家的经济发展和社会进步。
改革开放以来，我国经济社会等领域取得长足进步的同时，所面临的问题亦日益深刻、严峻。尤其是党的十八大以来，党和国家敏锐地认识到改革开放事业已经进入深水区。为促进国家经济社会的可持续发展、进而实现中华民族伟大复兴的中国梦，党的十八届三中全会明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这充分表明我国的改革已经进入建立系统、完善、高效的制度体系，进而将制度的力量转化为治理能力的新阶段。
国家治理体系和治理能力现代化的内涵及特征
国家治理体系和治理能力现代化是国家现代化进程的重要表征之一，同时亦是鼓励创新、推进改革的重要助推器。
国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵
国家治理问题在当今世界无疑是最受人瞩目的热点和难点问题之一，其很多根源于现今世界秩序之下大量低效的、失败的、弱势的国家政权统治所造成的诸如恐怖主义、分裂主义、极端主义、人口失衡、环境污染、贫困问题等世界性难题。自20世纪90年代以来，西方国家面对错综复杂的经济社会问题，试图通过改变以往强硬的统治手段、代之以更为柔和的方式处理社会痼疾、缓和社会矛盾、谋求稳定发展，国家治理的理念由此产生。但是，传统意义上的现代社会秩序的构建是以宪法、法律、政治制度等为主的“统治”范式，而西方国家的“治理”则着眼于“分享”权力，亦即突出公民的地位、充分认识公共权力的必要性。由此，各国政治改革和机构调整的过程中，对制度、机构等的系统化、民主化方面更为关注。当代中国亦是面临着日益复杂多变的社会问题，但更为可贵的是，党和国家试图以更进一步的“善治”理念和治理方式取代以往传统的“统治”范式。换言之，它突出的是“善”的价值理念和追求最终理想的目标取向，而与传统“统治”的结果取向及“治理”的过程取向相区别。
在当代中国的语境下，“善治”最为典型的表征即为国家治理体系和治理能力现代化；国家治理体系和治理能力本身即是“治”的理念表现形式，而其现代化则更为明显地表现出“善”的特质。就制度论而言，习近平总书记曾明确指出，“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。那么，本质上而言，国家治理体系现代化强调的是对系统的整饬和优化的过程，既包括横向范畴的理念、方式的调整，亦包括纵向范畴的权力分割和配置；既强调权力过程和法规制度的民主、规范，又强调中央与地方、政府与社会、城镇与乡村等诸多关系的协调和高效。国家治理能力可以理解为在党领导下管理国家的能力，这种能力更多的是国家治理体系所涵盖的制度所衍生出的执行能力，同时这种能力需要一定的责任主体承载方可实现。国家治理能力即是对这种制度执行力的高效化合理化。
值得注意的是，国家治理体系是具备制度的系统统一属性和政治属性的，它存在于特定历史条件、受特定价值体系影响并且是可调试的；而国家治理能力则不可忽视权力边界的问题。另外，国家治理体系和治理能力现代化二者是相生相继、相互支撑、不可分割的，绝非同一问题的不同方面抑或是不同的两个部分；国家治理体系作为国家治理能力的基础和承载而存在，国家治理能力则作为国家治理体系的外化表征而发挥效用。而所谓的国家治理体系和治理能力现代化，本质上是国家治理体系和治理能力随着现实社会发展变化而做出有益调整、不断适应时代发展需要的过程。
我国国家治理体系和治理能力现代化的基本特征
近代以降，我国社会剧烈动荡，政府更迭频繁，内忧外患深重，救亡图存是近代贯穿始终的历史任务。尤其是清末鸦片战争、甲午战争等一系列对外反侵略战争的失败，实质上意味着中国传统政治制度和国家统治的失败。直至新中国成立，我国才基本确立了社会主义的新型国家制度。毋庸置疑，我国悠久的历史传统和特殊的国情决定了国家治理相关问题是特殊的、复杂的、充满挑战的，与之相对应地，我国国家治理体系和治理能力现代化过程亦是如此。
首先，我国国家治理体系和治理能力现代化的过程是以中国共产党为执政主体、以中国特色社会主义制度为国家制度的国家治理过程，具有鲜明的中国特色，亦即具有强烈的政治色彩。一方面，中国共产党为执政主体直接领导组织参加各项国家治理活动，并对其结果负直接责任，其他多民主党派则作为参政党建议献策；同时，中国共产党作为革命的政党，代表了最广大人民的根本利益，这是有别于西方资本主义政党的。另一方面，社会主义制度虽然作为一种新的先进的制度代表了人民群众的利益，但因治理经验的缺乏和西方国家的破坏阻挠而面临着诸多现实困境。这使得我国国家治理体系和治理能力现代化必将会是一个充满艰辛与挑战的探索，是完善社会主义制度的一个“重构”亦或是“部分重构”的过程，亦必将是一场中国共产党认识和发展自我的“自我革命”。
其次，我国国家治理体系和治理能力现代化的过程是基于变革社会的国家治理过程，强有力的更新能力是其最为突出的特征之一。西方的国家治理过程是基于成熟的资本主义制度、制度模式基本定型的情况下的，其所需要应对的社会问题相对明确、简单，而当代中国正处于全面深化改革的巨大变革时期，社会问题的复杂化及国家治理体系作为改革的基本对象产生的矛盾可能导致社会动荡，这使得我国国家治理体系和治理能力现代化的过程所面临的困难大大增加。
最后，我国国家治理体系和治理能力现代化的过程是长期处于发展中的、不平衡状态的国家治理过程。一方面，相对于西方发达国家的自然演进过程，我国是后发展、赶超型国家，在经济、政治、文化、社会等领域的进步主要基于国家力量的强力推动，最为典型的如五年计划、社会主义市场经济改革等；非自然演化的发展轨迹使得我国国家治理体系不完备，如法律法规、经济制度、社会建设、公共服务等方面的落后，直接导致了国家治理能力的不足。另一方面，受自然因素、历史传统、政治政策、国际环境等诸多因素的影响，我国存在着诸如城乡二元结构、沿海与内陆、公私经济结构差异巨大等问题，这些痼疾及其衍化产生的问题大大阻碍了我国国家治理体系和治理能力现代化的进程。
我国国家治理体系和治理能力现代化的框架及影响因素
国家治理问题本身即是一个复杂的问题，其中的国家治理体系更多反映的是国家治理行为的基础性要素，亦即系统化和规范性的原则；而国家治理能力则偏重于国家治理行为的实际效用和水平，是对其背后所代表的国家治理模式、亦或是更为具体的制度体系的稳定性、合理性、有效性、适应性的直接度量。
我国国家治理体系和治理能力现代化的基本框架
正如前文所述，国家治理体系和国家治理能力及其现代化过程本身即具备相生相继的特点。在某种程度上，国家治理体系决定了国家治理能力的效用，而其现代化的过程无非即是在国家治理体系和治理能力的基本框架范畴内的优化过程。对于国家治理问题而言，价值、制度、能力、效用是不可或缺的四个基本研究尺度，国家治理体系的基本框架必然是基于价值和制度两大基本尺度而存在的，国家治理能力则着重突出能力这一尺度的内涵，而效用则是对国家治理体系和国家治理能力的评判，亦即是现代化的基础条件。
依照构成论的角度而言，我们可以尝试将国家治理体系从基本层次、系统组成两个角度进行分析（如图1）。总体而言，我国国家治理体系可以将其划分为三个层面进行理解，即价值、组织、制度三个层面；在现代社会，价值已经作为一种内核性概念，即以领导权、主导性力量的形式而存在，组织、制度、行为等更为具体的国家治理内容和过程往往通过价值的引导而产生实际效果。在当代，基于我国的具体国情，民主、法治、科学等价值概念早已融入我国国家治理的过程之中，民主着眼于人民的社会权利及其主体性地位，法治则强调社会秩序与统治规范，科学则突出内容、过程、结果的合理性及其潜在的自我革新，正是三大价值理念的引领和约束才得以促进社会公正与和谐。在国家治理的行为过程中，制度作为基本原则和实质性内容而存在，是一切治理行为的法理基础和实施总纲，包含了社会生活的方方面面，如政治、经济、文化、社会等领域。值得注意的，这里的制度概念更多地强调最为基本的制度和准则，换言之，即以根本性制度、基础性制度为主，现实生活中具体而繁杂的实施规范细则除外。而组织作为我国国家治理行为的承载主体和实现力量则发挥着最为重要的作用。这里划分为政治权力系统、社会治理系统、经济组织系统三大组织体系，以分别对应国家治理过程中政府治理、社会治理、经贸治理（企业主体）三大问题。在这三个层次中，价值发挥引导、制度规范框架、组织承载行为，三者是一个系统的整体。
以系统组成的观点来看，我国国家治理体系可以划分为治理结构、体制、功能、方法、过程体系五部分。治理结构体系关注国家治理主体构成及其相互关系的问题，它包含了政党、政府、企业、社团、公民个人、新媒介等多主体，并且通过不断调试其相互关系而实现国家治理体系的科学化、合理化、人性化、现代化；治理体制体系强调打破领域限制，以合理、高效的规范和选拔、激励、协作等制度来实现组织的成长和功能的优化；治理功能体系则强调效用、效果的问题，亦可将其理解为狭义范畴的国家治理能力；治理方法体系则着眼于具体手段，譬如协商合作、行政强制、经济诱导等；治理过程体系则强调整个国家治理体系的运作过程，最为典型的如自上而下、自下而上、双向互动、横纵联系等。
正是基于国家治理体系和治理能力相生相继的特征，我们可以将国家治理能力理解为国家治理体系的现实外化，这是一个由理论转化为现实的过程，是具备实践意义的过程。在国家治理体系的基本框架之下，国家治理能力可以逐步演化成为多种治理力量，如统治能力、服务能力、监管能力、更新能力。这些治理力量是基于国家治理体系的基本框架所包含内容的职能式、功能式外化，统治能力强调国家治理体系对整个社会的掌控程度，服务能力强调国家治理体系对社会需求的满足和公共产品及服务的供应情况，监管能力重点突出国家治理体系对经济发展的支撑和社会风险的规避，更新能力则强调国家治理体系的自我完善和革新倾向。那么，顺理成章的，国家治理体系和治理能力现代化的过程即可以理解为国家治理体系及其衍化而生的治理能力的革新和完善、科学化和合理化。
我国国家治理体系和治理能力现代化的影响因素
任何一个成熟的现代治理体系一定包含价值、制度、组织与机制四种要素。而对于影响国家治理体系和治理能力现代化的基本要素的考察和发掘，亦必须关注濡养国家治理效用和强度、框定国家治理规程和范畴的概念和因子（如图2）。首先，价值决定、影响了国家治理体系和治理能力现代化的基本理念和思维逻辑，这一因素对国家治理体系的重构和国家治理能力的强化必然是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心所在。它所涉及的不仅仅是国家社会政治传统，更多地表现为政治逻辑和价值体系上的思想输出，而以此衍生的政治理想和世俗的社会发展目标则显得合乎情理。在当代中国，社会主义核心价值观即是这些价值的最新衍生品，它以价值为准则从国家、社会、个人三个相依相持的观念层面有力地影响了我国国家治理体系和治理能力现代化的方向和形态。
其次，国家治理的合法性基础及长久历史融合形成的制度惯性。强有力的合法性基础背后所代表的是治理过程的正当性、治理成果的正义性和治理基础的广泛性，本质上解决的是“公民抗拒”、亦或是“公民不服从”的困局。合法性基础既可以作为理念和思想理解，亦可以将其视为政治制度，是理想与现实结合的产物。而历史传统所形成的制度惯性，即对国家统治模式的偏好不仅极大地影响着国家治理的实现与道路选择，更深层次地在于对其变革更新的阻碍和利益格局的重整。正如我国计划经济时期所形成的思维惯性，如强调公有消灭私有、集体弱化个人、重管制轻协调的观念在社会主义市场经济的当今社会往往会削弱市场本身的效率和自我调试功能，而我国国家治理体系和治理能力现代化过程不可避免地会受其影响。
第三，国家治理的组织框架构建。这一因素之重点在于组织模式的构建和选择，亦即组织形态的框定和组合，然而内在地，组织模式选择、组织结构构建的背后是组织设计理念的支配。依照传统的“统治”“管理”观念，科层制无疑是最好的选择，但事实上官僚制的组织形态已经难以适应当代社会的变迁和需求，其自上而下层层负责的压制性执行方式抑制了体制的自我更新，我国国家治理体系和治理能力现代化必须突破这一桎梏。值得注意的是，组织作为国家治理行为的承载，本身的变化所带来的国家治理体系和治理能力亦是难以估量的。
此外，国家治理的社会自觉。作为国家治理体系和治理能力现代化的一个重要表征，社会自觉亦可视为其群众性民意基础。社会自觉代表了社会组织、公民个体参与治理活动的意愿，即选择的主动性和积极性因素。这一因素不仅应重视各主体参与的路途选择，更不可忽视在制度框架上的支撑作用及参与治理的良好氛围。高度的社会自觉必然使国家治理活动极大地降低民意整合的成本及整合过程中所产生的摩擦、冲突。值得深思的是，在现实利益的驱动之下，利益集团的形成及非正式组织的影响往往会破坏社会自觉的内部结构，亦即小团体使社会自觉的整体性结构出现区块化的分裂。
最后，国家治理体系和治理能力现代化亦不可忽视经济性因素和国际上他国治理经验的影响。国家治理活动是经济发展的框架性规范和支撑，而经济活动则作为国家治理活动的物质性基础而存在。换言之，国家治理体系和治理能力现代化从根本上来说是为服务和改善人民生活，而国际上他国治理经验对于优化治理体系的框架结构、方式方法等方面均具备借鉴意义。
我国国家治理体系和治理能力现代化的关键性问题
当前，我国国家治理所面临的最为核心的问题是低制度化治理和非正式制度的问题。治理行为，治理过程的规范化、制度化是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志之一。诸如腐败问题、推诿不作为、暴力执法等国家治理过程中出现的不良现象，我们更多的是诉诸横向的运动式纠察，而事实上，这些社会痼疾的病灶在于我国国家治理过程的低制度化及其由此衍生出的对非正式制度的干预。国家治理过程的低制度化的危害在于松散的制度规范给国家治理主体的行为增加了诸多的不确定性，而这种不确定性间接地呈现出一种权力的扩张性状态，亦即权力的灰色真空。这种权力的灰色真空往往会成为治理成果的决定性因素，不同于官方的非正式制度亦由此应运而生了，将非正式制度称之为权力的灰色真空的“制度化”也便合乎情理了。
值得注意的是，我国国家治理体系和治理能力现代化的过程必须慎重处理几个关系的问题：党和政府间的关系，政府与政府、政府与社会、政府与市场间的关系，中央与地方间的关系及以德治国和依法治国间的关系等。事实上，我国国家治理体系和治理能力现代化的过程就是协调处理好这几大关系的过程。党和政府间的关系历来是学者们热议的话题之一，能否处理好这一关系关乎我国最为核心的政治稳定问题。在我国，党是作为政治核心和领导者而存在的，政府则更多承担着具体的国家治理任务。但特殊之处在于，我国从中央到基层广大组织机构，党员占据着相当重要的位置。这使得一些地方基层易表现出政治任务和具体事务之间的界限含糊不清，换言之，即是党的权限与政府的职能间存在交叉和界线模糊的问题。政府与政府、政府与社会、政府与市场间的关系是国家治理问题中的主体问题，即行政组织与其他社会主体间的关系，政府组织间相互关系涉及组织系统内部的效率和团结，政府与社会的关系影响着政权的合法性基础和社会稳定，政府与市场间的关系则决定着我国经济发展方式和资源配置效率，处理好这些关系才能够形成团结、稳定、和谐、高效的社会运行状态。中央与地方间的关系是作为行政组织内部问题而存在的，但事实上，这一问题又因涉及事、财、人等权限的分割而极为敏感，处理不好这一关系极易导致国家治理的整体性分裂。相较其他而言，以德治国和依法治国间的关系则更加具备中国特色，其核心在于法治和人治、用人的“才”与“德”间的关系。我国国家治理体系和治理能力现代化的要求必然是逐步实现法治，但事实上任何法治国家的具体实践者仍旧是作为独立个体而存在的人。那么，如何构建选拔人才的标准进而使之现实化就成为难题了。
此外，在推进我国国家治理体系和治理能力现代化的进程中还应当注意一些细节性问题，如国家治理体系内部发展不均衡与治理能力差异问题、公民基本素养与现实要求不匹配问题、权力监督体系缺陷与行为主体划界问题、治理理念与现实脱节问题、问题识别困难与政策失效问题等，这些具体问题的解决直接关系着整个我国国家治理体系和治理能力现代化的水平和质量。
我国国家治理体系和治理能力现代化的道路选择
在当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须坚持全面深化改革，必须进一步推进我国国家治理体系和治理能力现代化进程。在过去一段时间的改革进程中，我国更多采用“摸着石头过河”式的“盲进式”问题导向型改革。这与我国处于社会主义初级阶段的基本国情是密切关联的，并且这一过程中出现了碎片化现象，改革过程中关注重点、突出问题而忽略潜在后果，最为典型的是粗放式的资源利用所带来的生态破坏和环境污染。为避免重蹈覆辙，我们必须从基本原则到实现路径、从顶层设计到具体推进进行全面准备。
故而，首要的，我国国家治理体系和治理能力现代化进程必须遵循基本的框架原则，即系统、科学、民主、法治四大原则。其中，系统治理原则重点在于以整体性思维方式看待现实问题，基于相互联系、互为支撑的系统和要素统一的理念展开相关工作，严格注意改正用片面的、独立的眼光看待问题；科学治理的原则强调把握规律、合理规划、充分利用现代科技技术进行治理，如利用信息技术建立情报系统、决策和执行过程遵循客观规律、提高人员基本素质等；民主治理原则着眼于治理过程的合法性基础，即充分保障人民当家作主的主体地位，坚持和完善基本政治制度，丰富民主形式、保障民主权利、鼓励民主监督，实现国家治理的透明化、公开化；法治原则亦是基于治理行为的合法性基础，不同的是，它更多地强调成文制度的约束，尽可能地避免非正式制度、权力的灰色真空发挥效用。
那么，我国国家治理体系和治理能力现代化应当如何进行道路选择？这里需要注意两个基本问题：第一，我国正处于社会主义初级阶段，生产力水平低且发展不平衡，社会正处于快速变革、进步的特殊时期，这就要求我们在路径选择时考虑社会的稳定性问题；第二，我国的国家体制、历史传统和政治理想决定了我国国家治理过程中政府长期处于主导地位，社会、市场、公民的主体性不足，这就要求我们在治理过程中认真考量公民参与、社会治理的问题。就当前流行的几种治理模式而言，“强政府”模式强调以政府为中心、是公共权力的合法主宰，“弱政府”模式强调“政府空心化”，即权力实现多主体的分享，“去治理化”模式则强调治理的减弱，即政府、企业、社会均无为而治，而“大治理”模式则突出规制在治理体系中的作用。面对我国特殊的国情，必须走出我国自己的国家治理体系和治理能力现代化道路，这就要求在顶层设计和系统推进过程中关注多主体参与问题、权力职能分割问题、央地协调问题，处理好各类复杂关系等。
结语
中国国家治理理体系和治理能力现代化进程无疑是人类社会制度变迁、发展的历史过程中的重大事件，复杂的国情决定了中国所面临的困境和挑战是前所未有的。正因如此，从创新、变革的角度而言，这一宏伟的战略计划无疑为中国国家治理和公共事业发展提供了广阔的实践平台和前所未有的发展机遇，社会现实发展的需求亦必将促进我国国家治理理论的进一步发展和完善。
【本文作者分别为中国科学院大学公共政策与管理学院公共管理系主任、教授、博士生导师，中国科学院大学公共政策与管理学院公共管理系在读博士生】
责编：赵博艺 / 杨 阳