【摘要】对照历史先例，可以发现2018年底开始的此次政府关门事件既不符合议题之争模式，也非立场之争类型，而是独树一帜地开启前所未有的政治博弈路径，姑且可以称为由气势之争导致的政府停摆。
【关键词】特朗普 美国政治 政府关门
【中图分类号】D73/77 【文献标识码】A
自2018年12月21日开始的美国联邦政府关门，打破了此前的美国政府停摆记录。特朗普入主白宫以来，美国政治生态急剧恶化，政坛怪象层出不穷，但像政府长期关门这样的戏剧性事件还是引起全球震惊和热议。此次政府关门到底是属于政策性争议，还是政治性争斗；是美国长期政治衰败的必然结果，还是特朗普总统个人风格所致；是局限于美国特殊制度安排下的个别事件，还是预示着21世纪西方国家普遍面临的治理难题，所有这些疑问都有待于在澄清事实的基础上进行分析解答。
美式政府停摆与关门
在新闻媒体的报道中，往往会强调特朗普创造的几项“关门纪录”：2018年一年造成三次政府停摆，为史上最频繁；2018年底开始的停摆延续时间已经是史上最长；被迫停薪离职的联邦雇员人数超过80万，并列历史高位。其实特朗普政府关门最值得关注的地方还不在于这些新纪录，而是它在美国政治博弈中自成一体，开启了又一个瘫痪现代国家治理的危险先例。
众所周知，只有美国式总统制国家可能出现因预算僵局导致的政府停摆危机，因为其宪政设计刻意安排行政部门做事，立法部门管钱，而且双方分别由不同的选举过程和选举周期获得民众授权，各司其责，遇有意见不同就可能互不相让。其他政制则并非如此。
财政断流可以说是美国分权制衡制度始终存在的潜伏爆点，特别是出现分裂政府（即白宫与国会分别由不同党派控制）的时候，它被引爆的风险就急剧攀升。因此，历史上美国联邦政府关门停摆屡见不鲜，就其起因而言可以分为三类。其一，也是数量最多的，可以叫做技术性关门。即由于复杂的预算立法过程造成个别部门资金中断，这种情况下涉及部门虽然停止某些业务，但不会强制人员休假。一般来说，资金会很快到位，停摆时间很短，对行政与民生也没有明显冲击。美国建国之后200年间的政府停摆都属于这一类，1976年以来的22次政府关门中也有12次是属于技术性的，占到总数的54%。
其二是所谓政策议题之争导致的政府关门。追根溯源，是基于1980年卡特政府司法部长希维勒迪（Benjamin Civiletti）提出的新司法解释，认为国会未能及时拨款应被理解为有意行使财政权力制衡行政越权，受影响的部门应停止工作以符合法律精神。自此之后，资金中断的政府部门开始全面停止业务，要求非关键岗位工作人员临时休假，政府关门事件也开始进入公众视野，由技术性事件演化为政治博弈手段。1980至1994年，美国两党围绕MX导弹研发部署、对外援助资金、军费拨款等外交议题和福利、环保等内政议题发生多次预算争执，导致政府关门。此类议题性关门争论的政策课题明确，涉及的财政问题有一定限度，党派博弈虽然公开、激烈，但都能在数日之内达成妥协，恢复政府正常工作。1976年以来有7次关门属于这一类，占政府停摆总数的32%左右。
其三是因政治立场之争导致的关门。最有代表性的两次就是1995年底至1996年初克林顿政府时期的关门事件和2013年10月奥巴马政府时期的关门事件。两次都是共和党控制下的国会向民主党控制的行政部门发起全面挑战，坚持以保守右翼的财政思路制定预算，不惜迫使联邦政府全面关闭来实践自己的理念。尽管当时也有福利改革、医疗保险改革等核心议题，但对峙双方的政治分歧是原则性和普遍性的，立场差距严重压缩了妥协空间，结果两次危机中政府关门的时间分别达到了21天和17天，波及范围涵盖几乎所有联邦部门。
自成一体的特朗普政府关门：追求得势而不在意得分
对照历史先例，可以发现2018年底开始的此次政府关门事件既不符合议题之争模式，也非立场之争类型，而是独树一帜地开启前所未有的政治博弈路径，姑且可以称为由气势之争导致的政府停摆。
一方面，此次关门并非美国左右两翼全面立场对峙的结果。特朗普本人从正式进入政坛，到执掌行政大权，从来没有形成系统化、逻辑化的政治思想和政策诉求，也从来不屑于追求固定的政治原则和立场，而是一贯以立场灵活的政治交易为标榜。他不时借用共和党的传统主张，但并未被里根经济学或茶党财政纪律等意识形态阐述所束缚。他与民主党人不断冲突，但并非思想体系的全面对撞。反映到此次关门事件当中，就是没有出现如1995至1996年和2013年那样错综复杂的财政预算斗争，涉及部门也相对有限。
另一方面，此次关门也不是典型的政策议题之争。尽管特朗普把美墨边界墙建设拨款作为关门的直接理由，但稍作考察，就会发现这个所谓焦点课题其实是明显的政治借口。特朗普在竞选中确实主张建墙，但在共和党全面控制联邦三大权力机构的两年期间，却一直没有认真进行建墙拨款努力。2018年初曾经达成的以接纳追梦人（指1990年代被父母带至美国，越界时未满14岁的未成年非法移民）换取建墙资金的协议也没有得到执行。恰恰是在民主党通过中期选举重新掌握众议院多数之后，为边界墙拨款才突然成为特朗普政府的紧急优先事项。特朗普以近期大量非法移民逼近美墨边界为此举辩解，但是各种官方和非官方的统计数据都显示，无论在美非法移民总量，还是每年非法越界警报、每年估计未被发现的非法越界人数等各项指标，在2008年金融危机之后都呈下降趋势，有些存量指标甚至降至近40年新低。于是与以往的议题之争不同，这次政府关门危机爆发后，对峙双方在谈判中既没表现出紧迫感，也没体现出多少专业精神。争议涉及金额很少，涉及政策极简，却演化成创时长纪录的政府停摆。
特朗普与民主党人之间当然存在政策议题和政治立场的差异，但在此次关门博弈当中，这些并不是他们争夺的真正目标。争取在气势上压倒对方才是其核心意图所在，这造成了此次关门危机不同以往的诡异之处：
首先，危机的爆发似乎相当偶然和随意。据各方披露的信息，特朗普在2018年12月中旬本来已经接受不包含边界墙资金的临时开支法案，参议院共和党人也按照他的这个意图通过了预算案。但在随后的福克斯电视台政论新闻节目中，三位右翼主持人对此表达强烈不满，导致特朗普突然变卦，要求众议院共和党领袖另起炉灶。两院立法在最后时刻分道扬镳，直接引发了政府停摆。
其次，危机一旦爆发就迅速向长期化方向演进。特朗普多次公开表示政府关门可能持续数周甚至数月，而他并不感到焦虑，不考虑迅速妥协。国会民主党人在上一届国会最后时段也不急于解决问题，在新一届国会组成之后虽然表示愿尽快结束停摆，但明显是把更多精力投入其他立法重点和对特朗普政府的监督调查。
再次，争议涉及的预算费用极其有限，但双方的诉求差距却始终不见缩小。特朗普要求的建墙拨款数额曾一再变化，不过最高金额也才57亿美元。相对于美国联邦政府每年超过4万亿美元的开支规模和7.6万亿美元的总体预算规模来说，实在是九牛一毛。按照正常的议价逻辑，双方完全可以迅速折中妥协，不至于彻底陷入僵持。
最后，双方的主要精力都放在通过媒体向本方支持者喊话上面，并且人为制造戏剧性场面，展示自己坚守立场，比如特朗普现身得克萨斯州美墨边境线听取汇报，民主党新当选众议员集体步行前往参议院要求参议院共和党领袖允许就重新开门法案进行投票；再比如众议院议长南希·佩洛西致信白宫称，因政府关门影响安保与后勤经费，总统应当推迟甚至取消到国会发表国情咨文，特朗普则于次日以相同理由临时叫停国会议员团访问阿富汗战区的行程。你来我往的热闹角力之外，实质性的谈判却被搁置不顾。
综上所述，可以得出结论，围绕特朗普政府关门的游戏规则是追求得势而不在意得分，重视过程甚至超过追求结果。这使它不同于以往的美国政府关门危机，呈现出值得深入分析的独特性。
民粹政治与治理困局
如果把这次政府关门称为气势之争的话，从特朗普总统的角度看要争取的目标相当明确——保持美国右翼民粹运动的势头。他借助这股潮流成功入主白宫，依靠这股潮流与媒体、司法、智识界等各种建制机构对抗，现在面对重新控制众议院多数的民主党展开的各种监督调查压力，也必须以这股潮流构建维持权力与政治生命的护城河。他在关门博弈中的表现颠覆治理常识，无视传统规则，但却完全符合民粹政治的逻辑要求：
民粹政治依赖危机感。以迫在眉睫的危险为由打破传统，打破制度，甚至拒绝理性，呼唤强势领导承担救世主角色。特朗普关门就是以可疑的难民危机为借口，人为制造真实的财政危机和治理危机，给右翼民粹提供冲动的理由。
民粹政治依赖歧视与怨恨。当政见分歧被解读成“我们对抗他们”的时候，同理心和相互妥协就会被遗忘。政府停摆以来，美国媒体大量报道被迫无薪休假的政府工作人员艰难生存的故事，却有共和党议员相当直接地表示：他们不是我们的选民。因为以民粹标准衡量，倾向于民主党的联邦雇员工会是“他们”的一员，负责机场安检的运输安全局中少数族裔比例很高、同样属于“他们”，由“他们”承受关门代价，并非“我们”的切肤之痛。
民粹政治激烈反对体制与制度。预算僵局导致政府运行出现混乱，基本信息流程中断，中长期项目迟滞，对特朗普的民粹支持者来说，不仅不以为忧，反而坚定了他们“华盛顿腐败无能”的信念，成为进一步削弱政府角色的理由。
民粹政治把执政转化为持续不断的竞选。于是，执政目标是争取胜利而非解决问题，非本党本派的政治人物一律被视为敌手而非合作对象，谋求妥协被指责为软弱甚至背叛。中期选举刚结束就制造预算僵局，在停摆过程中消极谈判、热衷口水战，则被视为2020年大选布局的必要步骤。
总之，民粹逻辑支持特朗普总统进行政府关门博弈，也正因为如此，民主党方面感到很难妥协和退让。特别是严重老化的民主党国会高层，本来在中期选举前后已经遭到党内新生力量的公开挑战，被指责与特朗普打交道时不够坚定强硬、沉溺政策细节而把握不住政治潮流。在愈演愈烈的关门危机中，民主党众参两院领导都不能冒失势的风险，也确实不愿意让右翼民粹再次夺回主动权。
应当指出，对垒双方本来认为这次关门是局部性的，影响应该有限、可控。占联邦支出大头的两部分——以国防部为主的军事拨款和涉及医保社保的社会福利拨款——都已立法保证使用到2019年9月底，并不受此次停摆的冲击。但随着关门时间的延长，其负面效果开始从各个始料未及的角度显现。例如，农业部无法处理农业补贴，使2018年经受贸易摩擦冲击的农场主无法及时规划春播春种；证交会停止处理IPO申请，使资本市场看好的创新企业不能如期上市；等等。美国经济界人士纷纷发出警告，摩根大通的分析报告估算政府每停摆一周，将使美国GDP增长下降0.1个百分点。
中国古代政治经验曾产生一个说法：马上得之，不可马上治之。现代民粹政治可以说面临着相似的困境。民粹手段可以赢得选举胜利，但执掌政权之后，其反制度反理性的思路很难带来国家治理的成功，越是体量庞大、结构复杂的国家就越是如此。以往世界各地民粹治国的实验大多以社会经济的混乱失败告终，无论左翼民粹还是右翼民粹概莫能外。在特朗普之前，美国尚无民粹领袖掌握最高行政权力的先例。他入主白宫之后，也曾有观点寄希望于美式有限政府原则和分权制衡制度能化解民粹政治的冲击。此次时长创纪录的政府关门事件可以有助于认清现实。一旦摧毁的冲动压倒维护和建设的耐心，一旦任性蛮横成为新的政治风气，关门容易开门难也就成了美国政府的新节奏。
（作者为北京大学国际关系学院教授）
【参考文献】
①Congressional Research Service: "Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects", Updated December 10, 2018. Https://fas.org/sgp/crs/misc/RL34680.pdf.
责编/张寒 美编/李月敏
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
