【摘要】土耳其从议会制到总统制的转变与宪法修订密切相关。2007年宪法修正案规定总统直选；2010年宪法修正案重塑国家权力机构；2017年宪法修正案确定总统制的原则框架，并诉诸全民公投付诸实践。埃尔多安通过总统选举和议会选举确立高度集权的总统制模式，强烈的威权政治倾向给土耳其未来发展带来不确定性：军方和反对党对执政党的挑战、葛兰运动的潜在威胁和正义与发展党的内部分化等加剧政治治理危机，经济发展危机使土耳其很难跨越“中等收入陷阱”，民粹主义的内在弊端带来发展困境，“无所适从的国家”处境使其外交走向面临诸多变数。
【关键词】正义与发展党 总统制 宪法修正案 不确定性 民粹主义
【中图分类号】D73 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.19.003
在现代中东政治舞台上，土耳其实现从基于凯末尔主义的“土耳其模式”向基于埃尔多安主义的“土耳其新模式”的转变，这成为探索非西方国家政治制度转型的典型个案。2018年7月9日，埃尔多安宣誓就任总统，随后组建内阁，标志着土耳其总统制的完全确立。尽管从议会制到总统制的转变是土耳其政治变革的逻辑必然，但针对1982年《宪法》的修订则是促使这一转变的关键因素。本文试以土耳其总统制为研究对象，分析宪法修订与总统制的关系、土耳其总统制的结构特征，进而分析政体转变带来的不确定性。
宪法修订与总统制的实现
土耳其的政体变化与宪法更新密切相关，1876年《宪法》、1924年《宪法》、1961年《宪法》和1982年《宪法》的更替，使土耳其政体实现从君主立宪制到议会制共和制的过渡；历次宪法修正案不仅促使宪法法案与政治发展相适应，而且带来政体形式、政党政治和选举制度的相应变化。运行至今的1982年《宪法》是土耳其精英对1961～1980年政治混乱局面反思的结果，旨在整饬政治秩序、终止意识形态冲突和结束联合政府频繁更迭，因而呈现对民主政治的监护特征。正义与发展党上台后，先后出台19项宪法修正案，以弱化国家精英对民主政治框架的限制，其中部分获得议会通过或借助全民公投而生效，这对政治制度转型产生重要影响。本文选择与确立总统制关系密切的三次宪法修正案，来阐释宪法修订与政体转变的关系。
2007年宪法修正案与总统直选。正义与发展党的上台既得益于安那托利亚的农村、小城镇居民以及城市移民的支持（这决定了其具有民粹主义背景）；又反映了新兴的、较为虔诚的城市中产阶级的追求，体现了土耳其从精英政治向民众政治的转变（总统直选的实现彰显民众政治意识的觉醒）。2007年，大国民议会启动总统选举程序后，正义与发展党的阿卜杜拉·居尔作为唯一的总统候选人参与总统选举，军方随之在总参谋部网站上挂出一份备忘录，措辞强硬地表示要捍卫阿塔图尔克的基本原则，威胁使用“法律力量”以保护世俗共和国。[1]由于参与总统选举投票的议员未达到2/3的多数，共和人民党提请宪法法院中止总统选举。宪法法院宣布总统选举的程序违宪而取消总统选举结果，居尔被迫退出总统选举。5月31日，正义与发展党提出针对1982年《宪法》第77、79、96、101、102条款和两个临时条款的宪法修正案，宣布大国民议会选举期限从五年缩短为四年，总统由全民直接选举产生，任期五年，可连任两届。5月27日，宪法修正案获得2/3的议员支持而通过，但塞泽尔总统把宪法修正案退回议会重新审议，认为改变总统选举方式并非简单的程序问题，而是涉及宪法规定的政治制度的改变；现行宪法规定总统是对多数党权力的制衡，宪法修正案偏离既有的议会制，将是一个没有先例和实践的制度；民选总统“很轻易地成为政治体系中的主导元素”，将会造成冲突和分裂；因而不能在没有充分考虑和审议的情况下，匆忙进行政治制度的根本性变革。[2]宪法修正案退回议会再次表决后获得通过，由于宪法修正案第一条仅获得366席支持，其余条款获得2/3以上的议员支持，引起关于修正案表决是否合宪的争论。7月5日，宪法法院驳回关于宪法修正案的违宪诉讼，塞泽尔总统将宪法修正案提交全民公投而获得通过，这使直选总统以宪法形式确立下来。这场由总统选举引发的危机使埃尔多安和正义与发展党认识到实施总统制的重要性：一是土耳其需要实行新政府制度以避免脆弱的联合政府再次出现，因为联合政府容易导致政党分化和政治经济发展停滞；二是终结由总统选举所引发的政治危机，以应对政治制度中的双重合法性问题，通过全民直接选举行政首脑而巩固其合法性，通过尊重民众选择来实现民主巩固；三是强化行政权力以加快决策过程，引入直接选举以使行政机构承担更多责任。厄兹布敦指出：“考虑到全民公选总统的宪法修正案与总统制模式相联系，而1982年《宪法》并没有赋予总统全部权力，所以土耳其（修宪后）的议会制可以视为半总统制。”[3]显然，此次宪法修正案对于总统制的实现至关重要。
2010年宪法修正案与总统选举法。2010年3月20日，正义与发展党政府向大国民议会提交涵盖行政、立法、司法和公民权利的宪法修正案，以加强对司法权的控制、扩大执政优势和谋求政治延续，并赋予总统更多影响立法和司法机构的权力。一是重塑宪法法院以扩大总统任命权。1982年《宪法》第146条规定宪法法院由11名正式成员和4名候补成员组成，2010年宪法修正案将正式法官人数增加到17名，废除替补法官，其中总统选出14名，大国民议会选出3名。二是通过重构最高法官与检察官委员会来扩大总统权力。1982年《宪法》规定最高法官与检察官委员会由总统从上诉法院和国务院提名的候选人中任命5名正式成员和5名替补成员，宪法修正案的第19条规定其由21名正式成员和10名替补成员组成，上诉法院、部长会议等在高级法官与检察官中选出15名正式成员和10名替补成员，其他6名成员由总统从高级行政人员、执业律师以及法学、经济学和政治学教授中选出。反对党指责正义与发展党通过对司法机关施加影响而控制司法权力，违反分权原则；总统拥有更大的任命法官权力则破坏司法独立性；试图改变1982年《宪法》的前三个不可修改条款，因而在大国民议会中予以抵制。该宪法修正案在2010年5月7日的议会投票中仅获得330票支持，正义与发展党于同年9月将其诉诸全民公投获得通过。
2012年1月19日，正义与发展党政府颁布第6271号法令——《总统选举法》（Presidential Election Law），明确规定总统由民众选举产生，总统选举在全国范围内同日进行，保证公民投票的完全独立和计数公开；总统选举每五年举行一次，每人可连选两届；总统任期届满，总统选举在届满之前的60天内完成；总统悬空，总统选举要在总统缺位后的60天之内完成；总统选举坚持两阶段的绝对多数原则：如果候选人在第一轮选举中未获得50%以上支持，则由支持率最高的两个候选人进入第二轮选举，获得50%以上支持率的获胜；或者所有参与第一轮选举的候选人参与第二轮选举，得票最多的候选人（不管是否赢得50%以上的支持率）获胜；由于战争而无法进行新总统选举时，大国民议会可以决定总统选举延迟一年以上；总统选举的最终结果由最高选举委员会向大国民议会宣布。[4]这为总统直选提供了法律根据。
2014年8月，埃尔多安在首次总统直选中获胜，宣称要使民众意识到政府制度的改变是一种必要而非选择。[5]尽管全民直选总统结果体现民意，但产生了双重合法性问题，因为当总统和总理都来自同一个政党时，两者之间的权力斗争能够得以控制，但如果来自不同的政党，两者之间的权力危机将会不可避免。因此，埃尔多安继续修宪，以扩大总统权力和推行总统制，避免上述双重合法性问题。
2017年宪法修正案与总统制实现。埃尔多安当选总统后，向总统制转变成为正义与发展党政府的首要目标。面临2015年大选的组阁反复和2016年未遂政变的威胁，正义与发展党抛出旨在改变政府制度形式的宪法修正案，并得到民族行动党领导人巴赫切利（Devlet Bahçeli）的支持。2017年宪法修正案涉及议会结构、总统选举、总统权力、总统刑事责任和相互终止原则等，标志着对国家机构的全方位修改。第一，宪法修正案弱化议会权力。宪法修正案第2条修改大国民议会的结构，将议员从550名增加到600名。议会不再享有监督内阁的权力，取消议员的口头质询权而代之以书面质询，且质询不得针对总统；强行通过总统驳回的议案所需票数从简单多数变为绝对多数；发起调查和弹劾总统的程序增加、门槛提高。第二，宪法修正案强化总统的行政和立法权力。宪法修正案规定总统由全民直选产生，实行两轮多数选举制，总统作为行政首脑和国家元首可以保留政党身份；总统有权解散议会和废除议长，提前进行议会和总统选举。宪法修正案规定废除总理而将其大部分行政权移交总统，总统可以任命一名以上的副总统，如果总统因故悬空，副总统将代理总统直到新总统产生；如果总统因为临时原因诸如生病或出国旅行，副总统可以代行总统职责。总统有权宣布国家进入紧急状态，解散议会，增设、改革或废除政府部门，任命和解聘高级公职人员。部长及内阁成员由总统任命产生而无须经议会同意，因而只对总统负责。总统有权取代部长会议提交预算报告。宪法修正案第9条规定总统有权在政治、社会、经济、公共安全等领域发布行政命令且具有法律效力；但行政命令不能违反1982年《宪法》对公民个人权利、政治权利和职责的规定，不能发布宪法和法律明确规定事务的行政命令。[6]第三，宪法修正案规定总统的选举程序。宪法修正案规定议会和总统选举同时进行，任期五年；总统和大国民议会都有权提出重新选举，但大国民议会须得到议会3/5议员的支持。第四，宪法修正案进一步改变司法体系。宪法修正案废除军事上诉法院和军事最高行政法院，除了战时设立军事法院外，平时将不再设立军事法院。规定最高法官与检察官委员会成员从22人降至13人，其中4人由总统任命，7人由议会任命，其余成员由正部长和副部长担任。[7]宪法法院也由17人减至15人，其中总统任命12人，议会任命3人。这就意味着在新制度体系下，总统领导国家的行政部门，不经议会同意，有权任命和辞退副总统、部长、高级官员和高级法官等；有权解散议会，签署行政命令和宣布国家的紧急状态。2017年1月21日，宪法修正案获得339名议员支持，由于未达到2/3的多数，最终于4月16日借助全民公投获得通过，为实现总统制提供宪法基础。
总统制确立及其结构特征
实现总统制是中东剧变以来，尤其是埃尔多安当选总统以来，正义与发展党政府追求的首要目标。埃尔多安甚至迫使推行总统制不力的达武特奥卢下台，扶植亲信耶尔德勒姆担任总理，以加快实现总统制。2018年4月，正义与发展党联合民族行动党将于2019年11月举行的总统选举和议会选举提前至2018年6月24日举行。来自7个政党的6位总统候选人参与总统选举，包括现任总统埃尔多安、共和人民党候选人穆哈雷姆·因杰（Muharrem İnce）、好党党魁梅拉尔·阿克谢奈尔（Meral Akşener）、人民民主党候选人塞拉赫丁·德米尔塔什（Selahattin Demirtaş）、爱国党党魁铎乌·派林切克（Doğu Perinçek）、幸福党党魁泰麦尔·卡拉莫尔拉奥卢（Temel Karamollaoğlu）。根据土耳其最高选举委员会（Turkey's Supreme Election Council, YSK）的统计，埃尔多安获得52.59%的民众支持而赢得总统选举。[8]共有8个政党参与议会选举，正义与发展党和民族行动党组成“人民联盟”，共和人民党、好党、幸福党组建“民族联盟”，正义与发展党、民族行动党、共和人民党、好党和人民民主党凭借42.56%、11.1%、22.64%、9.96%和11.7%的民众支持率进入大国民议会，分别获得295、49、146、43和67席。正义与发展党政府随后发布一系列法令，将总统制纳入现行立法体系，包括废除某些部委和机构的职能，合并部分部委，以将行政权力完全纳入总统的控制之下。
2018年7月9日，埃尔多安宣誓就任总统时宣称：“抛弃那个造成政治、社会和经济混乱而使国家付出沉重代价的制度。”[9]“通过总统制政府，我们正在转向一个新政府体系，这远远超出我们近150年来对民主的追求和95年的共和国历史的经历。”[10]新总统制下的政府结构发生很大变化，废除总理职务，将总理办公室的所有行政权力移交总统。埃尔多安组建的新内阁主要由其效忠者、技术官僚和商界人士组成，包括１名副总统和16名部长。福阿德·奥克塔伊（Fuat Oktay）担任副总统，外交部部长梅夫吕特·恰武什奥卢（Mevlüt Çavuşoğlu）、内务部部长苏莱曼·索伊卢（Süleyman Soylu）延续前任政府职务，总参谋长胡卢西·阿卡尔（Hulusi Akar）将军担任国防部部长，埃尔多安的女婿贝拉特·阿尔巴伊拉克（Berat Albayrak）由能源部部长转任财政与金融部部长。埃尔多安总统将前任政府的26部合并为16部，新组建劳工社会服务与家庭部、工业与技术部、商业部、农业与林业部、青年与体育部、财政与金融部、运输与基础设施部和外交部。[11]比纳利·耶尔德勒姆当选大国民议会议长。埃尔多安实现国家政治制度的重塑，将总统置于权力结构的顶端，领导规模大大缩小的政府，议会的权力遭到限制。反对党、西方盟友和其他批评者认为该制度缺乏必要的制衡而赋予总统至高无上的行政权力，称其为“一人统治”。[12]
新总统制带有鲜明的集权特征，总统既是行政首脑也是国家首脑，在行政、司法领域的主导地位将使立法、行政和司法系统之间缺乏制衡监督，所以具有强烈的威权政治倾向。早在2017年修宪公投之前，“一些人害怕修宪公投的通过将导致土耳其滑向威权主义。……如果土耳其人批准扩充行政权力的宪法修正案，国家的紧急状态将会无限期持续下去”[13]。修宪公投期间，专栏作家弗里达·吉蒂斯（Frida Ghitis）宣称：“土耳其的民主制度在今天死亡，（此次公投）将使土耳其更少民主、更加分裂和更具宗教倾向……埃尔多安，一个充满个人魅力、威权倾向的、有着伊斯兰目标的民粹主义领导人已经成为国家深度分裂的焦点，此次公投将使那些分裂更为激烈和动荡。”[14]正义与发展党政府将新制度界定为多元主义的“土耳其式总统制”，实际上新制度将带来一种代表制民主，其产生了一种缺乏制衡的“赢者通吃”的制度。[15]批评者认为这种总统制模式并没有先例可循，由于总统制设定的总统和议会由民众选举且任期固定，拥有相互中止的权力，但二者的权力旨在解决危机而非冒着危险相互终止和走向同时选举，所以也存在政策分歧升级时制度僵化或陷入僵局的危险。“寻求相互终止的必要性并不意味着制度的覆灭，而是意味着大部分民主制度中普遍存在的公众裁决。”[16]这实际上制约总统制优势的充分发挥。尽管如此，埃尔多安及其领导的正义与发展党再次以绝对优势赢得总统选举和议会选举，这说明民众对于秩序和稳定的追求。在新总统制下，总统被赋予绝对权威统一管理行政机构，从而使政治决策过程更加合理畅通，政府部门及其相关机构的活动能力上升，行政效率更趋高效；能够减少立法和司法机构对行政系统的制约，促进行政系统高效调动政治资源，以解决执政党面临的统治危机；能够规避因议会党派斗争导致的政令不畅甚至军人干政的现象，还能够解决行政权力的双重政治合法性问题；所以在一定程度上适应了土耳其政治发展的需要。
议会制和总统制是现代国家的两种基本政府体制，议会制伴随着近代政治的兴起自发产生，总统制作为美国开国元勋的历史遗产是人为设计的结果。民众质疑议会制带来政治动荡，议会制政府的更迭频繁和反复无常在很大程度上遮掩了其稳定性的优点；议会制政府通过执政联盟而广泛代表民众利益，体现了制度的张力，得到诸多国家的认可。总统制具有行政机构的稳定性特征，但也有可能带来个人权力的高度集中，尽管政治活动需要强有力的政权形式，但这以国家元首的权力膨胀为代价；总统制作为一种“赢者通吃”的制度，候选人可能凭借相对多数的支持脱颖而出，造成其代表性大打折扣。美国学者马修・舒加特（Matthew S. Shugart）和约翰・凯里（John M. Carey）认为总统制具有议会制所不具备的事后可追究性、事前可辨识性、相互制约、更大的民主性，以及仲裁人角色等优点，故总统制代表现代政府制度的发展方向。[17]此观点尽管未必完全客观，但也揭示了后发现代化国家选择总统制的原因所在。土耳其从议会制到总统制的转变，不仅是政体形式的改变。埃尔多安领导控制议会多数议席的政党联盟，掌控立法和行政机构，通过任命宪法法院、最高法官与检察官委员会的成员而控制司法权力，将会导致国家政权监督制衡能力缺失；总统与执政党的捆绑进一步强化集权，有将执政党的意志上升为国家意志的危险；反对党的抵制和社会撕裂将会加剧政治治理危机，这些为实现“2023愿景”增添诸多变数。
土耳其政体转变带来的不确定性
土耳其从议会制到总统制的转变，确立了“一党独大，多党并存”的威权主义政治模式，进一步强化了埃尔多安的个人集权和土耳其的地区大国地位，尽管体现了后发展国家的民众对秩序和稳定的选择，但却破坏了民主政治所需要的监督制衡原则，也大大增加了土耳其政治经济形势与外交政策中的不确定性。“威权国家需要通过建立与完善政治制度，来应对两个重要威胁——来自统治集团内部的背叛，以及来自社会外部的压力。”[18]所以，新总统制框架下的埃尔多安和正义与发展党政府任重而道远。
首先，总统制的确立强化了埃尔多安的集权统治，但却加剧了政治治理危机。埃尔多安借助正义与发展党政府积极推动修改宪法，借助全民公投将宪法修正案付诸实践，逐步打击异己力量以强化个人集权，成为土耳其历史上最具实权的总统，且有望连选连任至2028年，但土耳其日益偏离民主化轨道，逐步走向强人威权政治，也将给未来的政治治理危机埋下伏笔。
一是执政当局强力压制军方和反对派力量，带来一定挑战。正义与发展党上台以来，先后五次赢得议会选举而形成以军方为代表的国家精英和以共和人民党为代表的反对党难以撼动的优势，并通过出台一系列措施来挤压军方和反对派的政治空间。长期以来，土耳其军方以凯末尔主义的捍卫者自居，以捍卫宪政原则和秩序为名推翻民选政府，颁布新宪法、重塑政治制度。2002年以来，埃尔多安通过增加国家安全委员会中的文官比例来削弱军方在国家权力机构中的影响力，以满足哥本哈根标准为借口缩减军方的政治职能，通过总统直选绕过军方对其当选总统的抵制，取消军人的司法豁免权以说明军事政变对民主政治的破坏作用，挫败军方密谋的“大锤计划”、逮捕军方多名退役或在职高官，迅速终结2016年军事政变，并在军方内部进行政治清洗，促使武装力量受其控制。尽管军方通过支持反对党和诉诸宪法法院实施绝地反击，但成效甚微；2016年未遂政变的结果也表明军方缺乏广泛的社会支持，因为“随着政治参与范围的扩大，作为一种政治行动技巧的政变，其实用价值也跌落了”[19]。目前，随着埃尔多安去凯末尔主义路线的趋向更为突出，其与军方的权力斗争仍将持续且有激化的可能，并不能排除军方在未来再次干预政治、挑战埃尔多安和正义与发展党的统治地位。而且，基于意识形态、民族宗教政策和治国方略的分歧，以共和人民党为代表的反对派力量与正义与发展党的斗争体现在议会选举、宪法修订、加入欧盟、库尔德问题、外交政策等诸多领域，所以反对派与执政党的权力角逐将是影响土耳其政治发展的重要因素。
二是正义与发展党与葛兰运动从结盟到分裂，带来潜在威胁。正义与发展党在21世纪头十年的选举胜利离不开葛兰运动成员的支持。土耳其日渐上升的“道德的绝大多数”形成社会伊斯兰运动的主体，葛兰运动发挥其核心领导者作用。那些被凯末尔主义排斥出权力中心的边缘阶层通过葛兰运动的教育和经济、传媒活动，实现向上的社会阶层流动，占据国家机构诸如司法、情报和警察部门的要职。葛兰运动的支持促使正义与发展党能够有效管理国家，并在警察、司法和情报部门的帮助下监控军方和反对派力量。面对军方策划的、旨在摧毁葛兰运动和正义与发展党政府的“埃尔盖内孔”事件和“大锤计划”，葛兰运动“通过与各个政党、非营利性组织和自由组织的结盟来永远终结军方在土耳其政治中的作用”。[20]“它们一个是执政党，一个拥有广泛的社会网络；一个旨在管理国家，一个致力于发挥国际性影响；一个集中于政策实践，一个注重社会文化（建设）。这似乎是很好的搭档，共同形成土耳其的伊斯兰精英，然而在军方力量被削弱后，这对盟友的矛盾也逐步激化。从盖齐公园的游行到2013年底的腐败调查案，葛兰运动都被视为主要的鼓动者。”[21]埃尔多安将葛兰运动视为“帮派”“组织”“病毒”“平行政府”等，正义与发展党政府控制的传媒也使用同样字眼诋毁、诽谤葛兰运动成员和其他批评政府的人。葛兰运动与正义与发展党的盟友关系终结于2016年7月15日的未遂政变，尽管法图拉·葛兰否认葛兰运动与政变有关，但埃尔多安指控其是未遂政变的幕后主使，对包括葛兰运动在内的反对派力量进行政治清洗，相当数量的军官、法官、律师和记者被投入监狱，大批来自军警、司法、情报、政府部门和高校的葛兰运动成员被开除公职，葛兰运动遭到强力镇压。目前，埃尔多安通过国家紧急状态下对反对派的全面清洗进一步捍卫了执政优势，但是葛兰运动作为一个世界性的宗教社会运动，仍具有相当强的社会基础和国际影响力，一旦条件具备，有可能对埃尔多安和正义与发展党的政治统治构成严重威胁。
三是埃尔多安大量任用亲信排斥异己力量，加剧执政党内部危机。正义与发展党是伊斯兰政党演进序列的重要一环，但其内部利益群体的多元化使领导层之间的关系微妙。2002年11月，正义与发展党赢得议会选举，埃尔多安因为法院判决在身无法以党魁身份出任政府总理，所以总理由其亲密战友居尔担任，他在幕后操控。居尔政府推动大国民议会修改宪法，以解除埃尔多安的从政禁令，埃尔多安随之担任政府总理。在塞泽尔总统、军方与埃尔多安的权力角逐中，居尔作为埃尔多安的得力助手，帮助埃尔多安化解总统候选人危机，埃尔多安于2007年8月当选总统。当埃尔多安通过修改宪法推行全民直选总统为自己铺平权力之路时，温和务实的居尔与埃尔多安出现政见分歧而分道扬镳。2014年8月，埃尔多安当选总统后，将居尔排斥出正义与发展党的领导核心，而将其外交智囊达武特奥卢推上总理宝座。达武特奥卢由于与埃尔多安在政治改革、难民问题、库尔德问题和推行总统制方面分歧较大而被迫于2016年5月辞职，进而退出正义与发展党的权力核心，埃尔多安随后任命其亲信耶尔德勒姆组建新政府。该政府积极推动宪法修订，推动议会选举与总统选举提前进行，加强对反对派的政治清洗，为实现总统制扫清障碍。2018年大选后，埃尔多安积极吸纳亲信和支持者组建新政府，新政府完全处于埃尔多安的控制之下。正义与发展党内部的权力更迭体现了执政党内部的激烈斗争，新政府组建后的里拉暴跌也加剧了内部治理危机。尽管目前尚未有撼动埃尔多安执政地位的政治力量，但埃尔多安对女婿的扶植和对亲信的重用，再加上脆弱的经济形势，不仅成为反对派攻击的口实，也有加剧执政党内部分化的风险。
其次，总统制的推行过程伴随着严峻的经济发展危机，土耳其很难跨越“中等收入陷阱”。和诸多后发现代化国家相似，土耳其在20世纪80年代也推行新自由主义市场经济改革，用出口导向战略取代进口替代战略，加速经济私有化和自由化发展，这在提升土耳其经济活力、融入全球市场的同时，造成土耳其经济对外部市场和资本严重依赖，酿成世纪之交的经济危机。正义与发展党上台后，撤销贸易壁垒，大力发展对外贸易，积极推行自由经济发展计划，土耳其经济进入健康稳定且高速发展的轨道，年均经济增长率长期保持在8%，以世界第17大经济体地位跻身G20之列，由此进入中等收入国家行列。2011年，时任总理的埃尔多安提出“2023”目标，即到2023年土耳其共和国成立百年之际，跻身世界十大经济体行列。这既是土耳其的经济发展目标，也奠定了后续经济政策的基调，所以正义与发展党政府推行加大基础设施投资、实施低利率和依赖外来投资的经济政策，以加速经济发展。由于严重依赖外来资本，土耳其经济的脆弱性不断加深，加速私有化使国家经济遭到严重削弱，同时腐败、贫富分化和失业率上升等社会问题日趋严重。这些问题在2012年之前被经济高速增长掩盖，但在2012年经济增长放缓后日趋凸显。[22]受周边局势动荡、欧洲债务危机外溢效应等因素影响，土耳其遭遇通胀高企、失业增加、赤字上升、出口下降、货币贬值、腐败猖獗，经济增长持续疲软，陷入由创新能力匮乏、金融体系脆弱、经济结构和发展方式陈旧等造成的“中等收入陷阱”。
土耳其经济是典型的外向型经济，主要进口原油、天然气、化工产品、机械设备和钢铁等，主要出口农产品、食品、纺织品、服装、车辆及零配件等，呈现“出口亦高度依赖进口”的尴尬局面。土耳其经济高速增长期结束后，正义与发展党政府本应顺势推动产业链升级，进行结构性改革，提高劳动生产率，以实现持续性发展，但由于国内政治矛盾激化，加上埃尔多安推行总统制，需要维持经济高速发展以争取选票，确保选举胜利，所以采取不计代价的刺激政策，如压低利率，放宽信贷，鼓励民众消费，扩大政府支出，投资铁路、机场、运河、能源通道等基础设施等。在国内资金严重不足、贸易常年逆差的情况下，融资大部分来自外部借款尤其短期外债，导致国际社会热钱涌入、企业负债率畸高、通货膨胀严重、生产成本飙升，债务情况恶化，货币贬值严重，偿债能力堪忧。2018年，面对CPI远远高于通货膨胀率而造成的经济过热状态，埃尔多安总统继续坚持低利率的强硬政策，宣称“我是利率的敌人”[23]，并将被普遍认为可以解决经济困境的前内阁成员——副总理穆罕默德·希姆谢克（Mehmet Simsek）和财政部部长纳茨·阿格巴尔（Naci Agbal）排除在新内阁之外，任用其女婿贝拉特·阿尔巴伊拉克担任财政与金融部部长，引发贬值的里拉再度暴跌，土、美两国的政治摩擦也加剧了里拉危机。土耳其虽然实施紧急管制措施，但未能止住里拉下跌趋势。里拉危机既是对土耳其经济最严峻的考验，更是新总统制下对埃尔多安执政与治理能力的严峻挑战。目前，埃尔多安积极采取各种化解危局的措施，向欧洲、俄罗斯和中国等大国（地区）寻求政治支持，与卡塔尔等国签署货币互换协议和建立双向货币交易机制。近期美联储连续加息，致使国际资本向发达经济体回流，新兴市场国家融资成本上升，债务情况恶化，土耳其也不能幸免。里拉危机与美国的经济制裁密切相关，但目前来看，土、美双边关系并无突破性进展。即使埃尔多安最终迫于压力缓和与美国的关系，也仍需应对金融状况恶化、投资者信心不足、经济管理不善等多重问题，且尚无破解“中等收入陷阱”难题的有效措施。
再次，总统制的确立得益于民粹主义运动兴起，民粹主义的内在弊端带来发展困境。在全球化背景下，财富的分散与流动、知识的传播与匀质分布、等级制度的解体和社会走向扁平化、权力的下移等成为必然趋势，不断上涨的权利预期与精英主义之间的裂缝和张力越来越大，民粹主义作为一种意识形态、社会运动和政治策略，在西方代议制民主面临危机的情况下迅速兴起。[24]从凯末尔时代以来，土耳其的国家身份就被两种力量撕扯，一种是存在于城市精英阶层和军队的世俗的、西方化的土耳其人，另一种是存在于边远乡村和小城镇的、固守伊斯兰传统的土耳其人，他们在土耳其现代化进程中开展激烈的博弈和斗争。土耳其边缘社会阶层向权力核心过渡，借助民主选举而掌控国家政权是民粹主义兴起的重要表现。正义与发展党的社会基础主要包括安纳托利亚中东部的农村、中小城镇居民，城市化运动中新兴的、虔诚的中产阶级，以及欧洲的土耳其移民。他们是民粹主义的主要支持者。正义与发展党正是借助这些民众的支持而连续赢得议会选举和总统选举，并借助全民公投实现从议会制到总统制的过渡，即借助民众意愿实现制度安排和政治规则，依托全民公投赋予新制度、新规则以合法性基础。土耳其实现总统制的宪法修正案的出台过程即为明证，2007年、2010年、2017年的宪法修正案在全民公投中分别以68.95%、58%和51.4%的支持率获得通过，所以说基于民粹主义背景的全民公投对土耳其的政治制度转型意义重大。
民粹主义诉诸直接民主，强调全体群众的普遍参与，把“全体人民”当作所有行为的唯一合法性源泉，这就要求在全社会实行一种广泛的政治动员，最广泛地把全体平民纳入统一的政治过程之中。这是推行民粹主义政治实践的一个前提条件，但这一前提条件的实现过程却十分危险，稍有不慎，民粹主义就会流变为权威主义或助长政治专权。[25]实际上，“民粹主义希望强硬的富有魅力的领导人出现，以传达普通民众的心声和保障他们的利益。民粹主义者对于主张权力制衡和保护少数权利的自由民主/代议民主充满怀疑，他们支持大众民主、直接民主的政治体制，并寄希望于魅力领袖来激发普通民众的政治热情，使得疏离于政治的平民大众被纳入政治进程之中。”[26]埃尔多安正是借助所谓大众动员、草根政治、全民公投而成为“奇理斯玛式”领袖，实现土耳其从议会制到总统制的转变。尽管民粹主义体现了国家的政治动员和全民的普遍政治参与，但当执政党借助民粹主义运动实现国家政治体制转变时，也引发了关于其合法性、权威性的思考。以全民公投为例，关于宪法修正案的全民公投结果不仅反映土耳其不同社会阶层、政治派别、宗教群体之间的民意分歧，也是近年来土耳其政治、经济、宗教、民族等领域矛盾激化的缩影。所以，对于正义与发展党政府而言，应该尽快采取措施修补社会阶层分化和社会裂痕，以化解部分民众的不满和担忧，否则可能导致土耳其社会的进一步撕裂。而且，从2015年6月的议会选举，正义与发展党失去单独组阁的绝对多数优势，到2017年修宪公投的微弱多数获得通过，再到2018年总统选举的微弱优势，正义与发展党议席未能突破大国民议会半数席位，都说明埃尔多安和正义与发展党的执政优势趋于弱化。土耳其民粹主义的激情还能持续多久，显然也很难预料。“对于转型时期的国家建设来说，民粹主义的破坏性在于，它可能是民主崩溃和法治危机的根源之一，是阶级对立、精英与大众尖锐对抗的根源之一，它的非理性和不宽容会破坏民主政治的文化与价值基础。”[27]这显然也适用处于政治社会转型中的土耳其。
最后，总统制的确立过程伴随着外交政策的转向，但“无所适从的国家”处境使其外交走向仍然面临诸多变数。美国学者亨廷顿曾经把土耳其称作“无从适从的国家”，这也体现在土耳其外交战略的选择上。正义与发展党上台初期，基于达武特奥卢主义的战略纵深和软实力外交原则，坚持东西方平衡的外交定位，提高东方国家在其外交布局中的分量，并提出“与邻国零问题”的睦邻外交政策。近年来，随着自身实力的日趋提升、西方国家的相对衰退、中东局势和地缘政治格局的剧烈变动，土耳其从基于软实力的理想主义向运用硬实力的道德现实主义过渡。[28]谨慎、理性的“新奥斯曼主义”逐渐演变为狂热、冒进的“新奥斯曼主义”，“如果说帝国视野和文化多元是‘新奥斯曼主义’的两根支柱，随着正发党执政地位的日益稳固，无论是在国内政治还是在对外政策中，‘新奥斯曼主义’强调‘文化多元和共存’的一面黯然褪色，而‘帝国视野和大国野心’和强调‘伊斯兰世界的团结’的一面则日益突出”。[29]这凸显了“新奥斯曼主义”视域下埃尔多安和正义与发展党政府的政治野心，也说明土耳其外交服务于国内政治的倾向越来越明显，这与土耳其国内的政治高度集权呈现同步发展态势。
在中东地区，土耳其改变“零问题外交”战略而采取积极干预的行动主义，积极介入阿以冲突而与以色列交恶，参与中东国家的政治转型，支持叙利亚反对派颠覆巴沙尔政权，出兵阿夫林地区争夺叙利亚重建的主导权……与埃及、沙特、叙利亚等地区大国的矛盾不断加剧，与伊朗尽管暂时修好但前景也并不乐观。可以说，土耳其因为形势误判和具体的外交政策失误而陷入重重危机，这也使其在中东地区的处境愈益微妙。在东西方关系上，埃尔多安与美国之间因库尔德问题和“引渡葛兰”问题而龃龉不断，与欧盟因反恐和难民问题分歧而导致入盟进程停滞不前。西方大国对土耳其政治体制变革的反应谨慎消极，对埃尔多安再次当选总统后会将土耳其带向何处持质疑态度，这与此前历次大选后的态度形成鲜明对比。埃尔多安的新内阁将欧洲事务部并入外交部，体现其入盟立场。美国对土耳其的经济制裁引发里拉危机和经济重创，但由于土耳其很难摆脱美国盟友、北约成员国等身份的羁绊，其在未来与欧美诸国的关系也不能一帆风顺。土耳其与俄罗斯的双边关系起伏也体现了外交被动：为凸显大国地位击落俄罗斯战机，导致双边关系触底；面对西方在叙利亚问题尤其库尔德问题上侵蚀其现实利益时又不得不与俄罗斯修好；能源利益与政治利益的捆绑使得土、俄关系面临诸多隐患。在中东强调共同的历史记忆和伊斯兰认同，在中亚强调突厥人相同的种族和语言基础，在巴尔干强调曾经的文明共处和欧洲国家的历史认同，努力与东南亚、东亚、拉美和非洲等建立密切联系，以增强其与欧盟、美国、俄罗斯等国家（地区）讨价还价的筹码，这体现了埃尔多安和正义与发展党的大国抱负，但实际上却远远超出了土耳其的国家实力和国家承受能力。与诸多国家的关系危机也凸显其外交政策的频频失误，其“无所适从的国家”地位更为突出。
总之，在新总统制下，土耳其的政治权力高度集中、社会分化加剧和政治经济危机频发是无可争辩的事实，国内政治治理的危机、民粹主义的持续影响、民族宗教问题的日趋复杂、外交关系的摇摆不定等，都对埃尔多安和正义与发展党政府的政治统治构成严峻挑战。埃尔多安若不能有效应对这些挑战，不排除土耳其有陷入社会分裂和政治混乱的风险。但埃尔多安和正义与发展党作为土耳其多数民众的历史选择和政治权力博弈的结果，我们希望其能够全面总结执政经验和教训，充分借鉴其他国家的发展经验，制定切实可行的政治经济发展战略，开展必要的政治经济改革，以使土耳其走出一条适合本国国情、适应民众诉求和顺应国际形势的政治发展道路。
（本文系国家社科基金青年项目“土耳其正义与发展党执政理念与实践研究”和教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“土耳其内政外交政策与‘一带一路’战略研究”的阶段性成果，项目编号分别为：2013CSS020、17JZD036）
注释
[1][2]Ergun Özbudun and Ömer Faruk Gençkaya, Democratization and the Politics of Constitution-Making in Turkey, Budapest and New York: Central European University Press, 2009, p. 98, 99.
[3][6]Serdar Gülener, "The Constitutional Amendment Draft: The End of Debates on Change in the Turkish Political System?", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No.4, p. 112, 117.
[4]EnginŞahin, "From the Declaration of the Republic toPresent Presidential Election Methods inTurkey", Turkish Journal of Politics, Winter 2013, Vol.4, No. 2, pp. 99-101.
[5]Burhanettın Duran and NebıMış, "The Transformation of Turkey's Political System and the Executive Presidency", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No.4, p. 22.
[7]Gülgün Erdoğan Tosun, "Reconsidering the Presidential System in Turkey", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No. 4, p. 133.
[8][10]"Erdogan takes oath of office as Turkey's first executive president", 9 July 2018, https://www.trtworld.com/turkey/erdogan-takes-oath-of-office-as-turkey-s-first-executive-president-18786.
[9]"New government system begins in Turkey after President Erdoğan takes oath", 9 July 2018, http://www.hurriyetdailynews.com/new-government-system-begins-in-turkey-after-erdogan-swears-in-134364.
[11]此前内阁的家庭与社会政策部和社会安全部合并为劳工社会服务与家庭部，财政部更名为财政与金融部，运输、海事和通信部更名为运输与基础设施部，科学、工业和技术部更名为工业与技术部，海关与商业部更名为商业部。废除了关于粮食、农业和畜牧部以及森林和水管理部的立法规定。
[12]"Erdogan vows to advance Turkey under new governance system", 10 July 2018, https://www.aljazeera.com/news/2018/07/erdogan-vows-advance-turkey-governance-system-180709142847880.html.
[13]Polat Urundul, "Erdogan's Referendum: Expanding Executive Powers in Turkey", 9 February, 2017, http://www.e-ir.info/2017/02/09/erdogans-referendum-expanding-executive-powers-in-turkey/.
[14]Frida Ghitis, "Turkey's democracy has died", 17 April, 2017, http://edition.cnn.com/2017/04/16/opinions/turkey-election-less-democracy-opinion-ghitis/index.html.
[15]Tolga Şirin, "New Constitutional Amendment Proposal in Turkey: A Threat to Pluralistic Democracy", 31 January, 2017, https://verfassungsblog.de/new-constitutional-amendment-proposal-in-turkey-a-threat-to-pluralistic-democracy/.
[16]Ahmet İyımaya, "Turkey's Proposed Presidential System: An Assessment of Context and Criticisms", Insight Turkey, 2016, Vol.18, No. 4, p. 38.
[17]Matthew Soberg Shugart and John M. Carey, Presidents and Assemblies, Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, 1992.
[18]Milan W. Svolik, The Politics of Authoritarian Rule, Cambridge University Press, 2012, pp. 3-5.
[19]［美］塞缪尔·P·亨廷顿：《变动社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京：生活·读书·新知三联书店，1989年，第209页。
[20]M. Hakan Yavuz, Toward an Islamic Enlightenment: the Gülen Movement, New York: Oxford University Press, 2013, p. 213.
[21]Kadir Ustun and Erol Cebeci,"AK Party-Gulen Split: Political Fallout from Corruption Probe", SETA Perspective, Washington DC, January 2014.
[22]刘中民：《土耳其里拉暴跌背后的深层次危机》，《中国社会科学报》，2018年9月13日。
[23]Kim Sengupta, "The Turkey-Erdogan crisis is the first geopolitical disaster in a while that isn't actually Trump's fault", 14 August 2018, https://www.independent.co.uk/voices/turkey-financial-economic-crisis-lira-erdogan-trump-us-row-a8491141.html.
[24]丛日云：《从精英民主、大众民主到民粹化民主——论西方民主的民粹化趋向》，《探索与争鸣》，2017年第9期，第10页。
[25]俞可平：《全球化时代的民粹主义》，《国际政治研究》，2017年第1期，第12页。
[26]林红：《民粹主义：概念、理论与实证》，北京：中央编译出版社，2007年，第49页。
[27]林红：《驯服民粹：现代国家建设的漫漫征程》，《社会科学论坛》，2013年第11期，第163页。
[28]E. Fuat Keyman, "A New Turkish Foreign Policy: Towards Proactive 'Moral Realism'", Insight Turkey, 2017, Vol.19, No. 1, p. 64.
[29]张向荣：《“新奥斯曼主义”：历史嬗变与影响》，《新疆社会科学》，2018年第2期，第116页。
责 编／刁 娜
Turkey's Presidential System: Constitutional Amendment and the Uncertain Future
Li Yanzhi
Abstract: Turkey's parliamentary-to-presidential system transition is intimately owing to its constitutional amendments. The 2007 Constitutional Amendment provides for direct presidential elections; the 2010 Constitutional Amendment restructures the state authorities; and the 2017 Constitutional Amendment helps to create the framework of the presidential system in principle and put into practice a referendum. Erdogan established a highly centralized presidential model through presidential and parliamentary elections. Strong authoritarian political tendencies bring uncertainties to Turkey's future development in that the challenge of the military and opposition parties to the ruling party, the potential threat of the Gülen Movement and the internal division of the Justice and Development Party may intensify the political governance crisis; the economic crisis will make it hard for Turkey to get past the "middle income trap"; the inherent defects of populism will cause development difficulties; and the "torn country" identity may subject Turkey to diplomatic uncertainties.
Keywords: Justice and Development Party, presidential system, constitutional amendment, uncertainty, populism
李艳枝，辽宁大学历史学院副院长、教授。研究方向为中东政治制度史、土耳其史、中东民族宗教问题。主要著作有《中东政党政治的演变》《伊斯兰主义与现代化的博弈——基于土耳其伊斯兰复兴运动的个案研究》等。
