作者：上海市人大农业与农村委员会主任委员 孙雷
2019年中央一号文件对新一轮农村改革作出部署，处理好农民和土地的关系仍然是深化农村改革的主线。进一步开展农村承包土地和农村宅基地“三权分置”改革，探索征地制度、农村集体经营性建设用地和农村宅基地制度“三块地”改革，有效盘活农村土地资源，对实施乡村振兴战略具有十分重要的推动作用。
上海是改革农村土地制度起步较早的地区。早在上个世纪九十年代，随着工业化、城市化的推进，上海郊区农村就出现了“谁来种地、怎样种地”的问题。上海在坚持农村土地集体所有的同时，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农户拥有的土地承包经营权分为承包权和经营权，坚持依法自愿有偿原则，实现了土地承包权和经营权的分离。土地经营权有序流转，本市已培育了一大批家庭农场和农民专业合作社。截至去年底，上海郊区农用地流转已达到85%，居全国之首。农用地“三权分置”改革为培育新型农业经营主体，发展现代农业提供了制度保证。去年底，十三届全国人大常委会第七次会议通过了关于修改农村土地承包法的决定，农用地“三权分置”入法。上海要进一步完善落实农用地集体所有权，继续做好农户承包经营权确权登记颁证工作，特别是要把经过登记的权证发放到每家农户手中，更使流出土地的农民吃上“定心丸”。
常言道：农民与市民最大的区别是农民在农村有块宅基地。从物权法角度来讲，农民依法依规获得的宅基地具有用益物权的属性。一户一宅，自建自用。农村宅基地的所有权归农村集体经济组织所有，农户在依法申请获得的宅基地上建造住房的权利属于资格权，建成的住房具有所有权，同时获得宅基地的使用权。“三权分置”就是农户在维护宅基地所有权的前提下，保留对宅基地的资格权，再将宅基地使用权连同住房流转给合法的主体经营。据统计，本市现有农村宅基地75.5万户，使用农村建设用地415平方公里。不少农户将闲置的宅基地住房用于出租，用于搞农家乐，也有出租给其他主体搞民宿、农创等新业态。农村宅基地“三权分置”改革是篇大文章，下一步既需要加强顶层设计，从修订相关法律到规范相关分置办法，也需要基层积极探索。在守住农村宅基地所有权不变的底线下，盘活农民住房的存量资产，促进要素合理流动，促进农民财产性收入不断增加。
几年前，全国开展了农村“三块地”改革试点工作。十三届全国人大常委会第七次会议明确征地制度的改革和农村集体经营性建设用地入市改革已经成熟，可以全面推开，而对农村宅基地制度改革要求深化试点工作。上海在征地制度改革方面也作出了积极探索。
2016年，本市将被征地农民养老小城镇保险并入了城镇社会养老体系，被征地农民的社会保障水平有了较大的提高，受到了广大被征地人员的普遍欢迎和肯定。改革农村宅基地制度在现阶段虽然难度较大，但是，在某些方面也有突破的空间。比如，在坚持依法自愿有偿的原则下，探索农户退出农村宅基地资格权和使用权的新路子。农户的住房可以按市场价评估全部收入归农户所有，农户退出宅基地资格权和使用权可以依据现阶段农村建设用地指标收益，获得相应的奖励。这项改革对于本市正在推进农民居住相对集中，改革现行农村宅基地供地制度、适度归并农民住房、实施村庄更新具有十分重要的推动作用。
实践告诉我们：改革农村土地制度，不仅极大促进农业生产力的发展，而且给农业农村现代化特别是实施乡村振兴战略增添新的动力和活力。上海改革开放再出发，积极稳妥推进农村土地制度改革，唤醒农村“沉睡的资产”，必将成为乡村振兴的强大动力，必将给农业升级、农村发展、农民增收带来新的飞跃。
