【摘要】根治“政策打架”这种政府组织的“机体失调病症”，需要树立以人民为中心的理念，在政策上贯彻人民需求导向。只要以人民为中心，以人民为导向，政策之间就不存在根本的利益冲突，也就从根本上解决了“政策打架”问题。
【关键词】政策打架 “机体失调病” 以人民为中心
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
无论东方国家的政府，还是西方国家的政府，都必须按照“科层—职能”的模式运行，否则便无法逐级、专业地完成各类公共管理与公共服务工作。这种条块式运行天然地会诱发“政策打架”问题，因为在“科层”的“条”模式下，政府必须面对“上有政策下有对策”的问题；在“职能”的“块”模式下，政府必须面对分成不同专业职能部门之后“兄弟之间各有打算”的问题。在某种程度上，政府提升效率的第一件事就是克服“政策打架”问题，因为这是政府自身的“机体失调病”，与人一样，如果带病上阵，效率必然难有保障。
“放管服”的理想很丰满，但“政策打架”的现实很骨感
党中央、国务院不断推进“放管服”改革，其力度、深度、广度不断加大，它的一个核心立足点就是解决不同层级政府、不同政府部门之间的“政策打架”问题，更好地服务于人民群众。为了在全国彻底落实“放管服”政策，国务院以身作则，在这届政府任期内大力减少政府的微观管理、避免直接干预政策，放手激发市场活力和社会创造力。经过几年努力，国务院部门行政审批事项压减超过了33%，这从顶层供给侧方面大大减少了“政策打架”风险。
然而，地方的响应程度与中央的理想、期望有着一定的落差。各地的“政策打架”甚至引发了一批宛如笑料的真实故事。原籍安徽的贵州某县高中女教师覃女士在持有安徽省发放的准生证的前提下，“依法”“按计划”怀孕，然而在怀孕5个月之后，竟然收到了该县教育局和县计生局联合下发的《关于责令终止妊娠的通知》，被责令引产，这种违背人性原则的要求就源于两地的“政策打架”。湖北黄冈鸿辉通勤公司依照黄冈市政策“合法合理”地为黄冈市内的企事业单位提供员工上下班通勤服务，但在实践中却陷入了尴尬，一旦公司的车跨过长江进入鄂州市便立马变成“非法运营”，需要缴纳高额罚款或者停止运营，之所以如此，就源于黄冈市与鄂州市政策的“打架”。
从媒体最近的调查结果来看，目前我国各地的“政策打架”问题还比较普遍，一些地方和部门不同程度地都存在着“政策打架”现象。这昭示了一个尴尬的事实——虽然中央带头推动“放管服”来解决“政策打架”，以充分发挥市场的决定性作用、激发社会的活力，最终提升为人民服务的能力与效率，但从现实来看，各地的“政策打架”问题仍然存在。用时下流行语来说，分明是一种“理想很丰满，现实很骨感”的尴尬局面。
就目前来看，为“政策打架”所做的诊断已经不少，有的观点认为这源于政府的自利性，有人坚持认为这是公务人员“懒政”所致。这些说法当然各有道理，但却都显得有些“正确的废话”的意味，毕竟这种大而化之的说法，可以用来解释政府任何类型的管理不佳问题。从政策科学原理而言，政府所患的“政策打架”症候，与人生病一样，不能简单地“头痛医头，脚痛医脚”，而是要系统诊断，头痛可能源于脚下的风寒，脚痛却可能源于头部神经传导问题。
虽然通俗中人们笼统地对待“政策”，但它实际上是一个包含诸多环节的系统性概念。作为系统，一项公共政策至少应该包括这10个彼此继起、前后链接的环节：政策导向确定、信息收集与甄别、备选方案抉择、方案确定、政策实验、政策矫正与确定、政策营销、政策执行、政策绩效评估、政策终结。这是一个“最小化政策系统”，一项成功的政策，起码应该包含这些环节，而且若政策并非一次性解决问题的“任务性政策”，这个政策系统在一个周期完成之后，还会在更高的水平上开始新的循环。无论是单次性政策，还是多次循环性政策，这些环节中，任何一环出问题，都会引发“政策打架”的问题。
“政策打架”是一种系统性“机体失调疾病”
“政策导向确定”是政策的起点，它确定了政策的“正负号”。就我国而言，“政策导向”必须贯彻“以人民为中心”的理念，体现社会主义国家全心全意为人民服务的特征。正如习近平总书记所指出的，“我们要继续努力，把人民的期待变成我们的行动，把人民的希望变成生活的现实”；“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节”。在我国，负责任的政策必须是以人民为中心的政策，它必须时时处处以人民需求、人民利益为导向，时时处处将人民需求与利益以公共政策的形式落实到管理细节、服务细节、具体事务中去。当然，随着改革开放的深入，一些地方、一些干部难免受到西方腐化堕落生活方式的影响，在政策导向上开始按照“自利经济人”的唯利是图逻辑行事，以至于在政策制定中以部门利益、官员利益为导向，将私利凌驾于人民利益之上，若如此，便会产生政策导向的源问题，给政策前面打上了“负号”。这类唯利是图的政策导向，从一开始就埋下了“政策打架”的种子。
一旦导向确定，便可以开始“信息收集与甄别”了。在此环节，政府需要广泛收集各类相关资料，特别要发挥信息社会的大数据优势，首先尽可能穷尽所有相关信息，其次将这些信息以民众诉求为内核，按照与民众诉求关系的紧密程度，以“差序格局”的形式进行甄别、筛选，确定出核心信息。信息收集越广泛、信息收集越聚焦、信息甄别越准确，政策与其他政策“打架”的可能性就越小。
信息收集与甄别工作的好坏直接决定着“备选方案抉择”环节的质量。在信息甄别完成之后，政府需要在核心信息的基础上，编制出多个备选政策方案。之所以要编制多个方案，一方面是为了在不同的实施周期、不同的财政需求、不同的技术要求等因素约束之下选择最优方案，另一方面是为了避免与既有的全国各地类似政策产生重复或者矛盾。只有方案周全，才可能避免新老政策之间的“打架”、不同地域政策之间的“打架”、不同层级政策之间的“打架”。若备选方案数量充足、内容周详互补，就有助于“方案确定”环节的落实。
“方案确定”即指政府选出适合民众需求，政府财政预算可以承受，人员、设备、技术均能够支持，同时又不与其他任何既有政策存在重复、抵触的方案。若方案选择出现问题，要么政策实施起来人财物难以承受，要么便会与本地或异地的政策冲突“打架”。
政策科学之所以成为“科学”，就在于它与自然科学一样拥有“实验思维”。在政策方案确定之后，还不能“拍脑袋行事”，而是要展开政策实验，我国通常将其称之为“试点”。政策实验需要按照政策方案的内容，逐项在实验地域操作、实施一遍，然后找寻不足，予以改进，在“实践是检验政策的唯一标准”的原则下，依据实验结果矫正原有方案，最终确定出要实施的政策方案。这即是“政策实验”与“政策矫正与确定”环节。这两个环节既是为了保证政策的现实操作性，也是为了保证政策与既有各类政策的匹配性、嵌套性，否则就可能引发政策“打架”。
通过实验矫正、确定的政策方案就成了严格意义上的“政策”了。但它要成为“公共政策”，还需要进行“政策营销”工作。这项工作是将政策面向社会公开发布、宣传，使得各类政策对象、潜在的政策对象知悉该项政策，同时也使得全国各地、各级政府了解这项政策，以便其检视这项政策与自身既有政策的匹配性、嵌套性，防止“政策打架”滋生。这个过程与企业新产品的营销没有太大区别，其目标就是让更多的人知道新产品的存在、性能、优势等。
营销之后，就进入了“政策执行”环节。在此环节，政府及其工作人员需要按照新的政策要求，筹划人财物，准备各类设备，优化各类环境，积极落实政策。在实施中，有些政府和部门往往为了自身工作便利而“穿新鞋走老路”，有些政府机构甚至为了单位或者个人私利而选择性执行政策方案，这些行为均会使政策目标“打折”，与政策的人民中心导向产生背离，最终形成“行动中政策”与“计划中（理想中）政策”的“打架”。
在政策执行结束之后，就需要评估政策绩效，把握政策实现人民需求的程度。“政策绩效评估”首先可以判断政策实施中资源投入的效率、人民满意的程度，其次还可以判断该项政策与既有政策、异地政策相比的优劣。绩效恶劣的政策，应该立即进入“政策终结”环节，绩效优异的政策，在厘清绩效优异的因素、经验之后，若非常规性政策，也应该启动“政策终结”工作。业已完成的政策不落实终结工作，就会为它与未来新出台政策“打架”留下隐患。
以人民为导向，以“全过程政策质量管理”根治“政策打架”病症
正如《人民日报》所呼吁的，“政策打架，莫让百姓埋单”。根治“政策打架”这种政府组织的“机体失调病症”，首先需要树立以人民为中心的理念，在政策导向上贯彻人民需求导向。只要以人民为中心，以人民为导向，政策之间就不存在根本的利益冲突，就从根本上解决了“政策打架”问题。以人民利益为导向还是以部门利益为导向，是判断政策“正”“负”号的依据，若政策前面的符号为“负”，无论政府如何努力，其绩效最终都是负值，是非服务型政府、非绩效型政府的标志。当然，“人民”是个集体性、笼统性概念，为了精确把握政策的“人民导向”，就需要合理运用技术，确定出民意代表。
在确定了政策前的“正号”之后，还需要以系统思维，在政策的其他九个环节，逐项检视问题，推进“全过程政策质量管理”，以彻底根治“政策打架”毛病。这需要在信息收集与甄别、备选方案抉择、方案确定、政策实验、政策矫正与确定、政策营销、政策执行、政策绩效评估、政策终结等环节均作出努力，推动政策的全面“体检”，同时还需要检查这些环节的逻辑关系、继起关系，若关系错配，也会导致政策系统内部紊乱，出现“政策打架”症候。“全过程政策质量管理”与医学上推行的“全面健康管理”在性质上类似，二者均强调顽疾往往源于系统性问题，而非简单的单个要素出现异常，这是突破“头痛医头，脚痛医脚”式解决“政策打架”问题的科学路径。
（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导）
【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”（项目编号：18JZD047）阶段性成果】
【参考文献】
①张东锋：《“政策打架”不能总是老生常谈》，《南方日报》，2018年11月29日。
责编/潘丽莉 美编/于珊
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