实施背景
恩施市是大农村、小城市的县级市，农村富余劳动力充裕。随着城市化进程的加快，二、三产业迅猛发展，吸引大量农民进城务工，劳动密集型企业和建筑施工企业是农民工的主要工作场所，然而，部分相关企业拖欠农民工工资一度成为家常便饭。2015年，全市拖欠农民工工资案件数量、欠薪金额、涉及人数比2011年分别增长344.4%、512.6%、143.5%，且案件逐步由个体转向群体，范围由单一转向多样，手段由合法转向非法。“讨薪事件”呈现多发性和不可预见性，由建筑行业向其它行业蔓延，城区向乡镇蔓延，传统产业向旅游、电子商务等新兴产业蔓延。很多恶性欠薪案件都是以讨薪、讨要工程款为由向政府施压，对市委市政府及有关部门形成倒逼。面对上述情况，市委市政府广泛调查研究，深入贯彻国务院、省、州关于保障农民工工资支付工作的系列文件精神，着力在体制机制上进行改革，从源头上治理农民工工资拖欠顽疾。
主要做法
所谓“4+3”模式，即为保障农民工工资支付实行农民工工资准备金、银行代发、实名制信息化管理、银行授信代偿等“四项制度”和联席会议、追责问责、失信惩戒“三项机制”。
实施四项制度，破解“发钱难”。一是实施农民工工资准备金制度。施工企业中标后，业主方按规定比例将部分工程款拨入施工企业在银行开设的专用账户，专项支付农民工工资。农民工工资与工程款分账运行，当账户余额低于工程标额的3%时，开户银行会向建设工程主管部门、人社部门提出书面预警，及时督促追拨资金，确保“有钱发”。二是实施农民工工资委托银行代发制度。全市统一要求，农民工工资发放实行银行代发制，由施工单位为农民工办理实名制银行卡，按月考核工作量，编制工资支付表，最后经农民工本人签字确认后，交由银行划拨。农民工由拿年薪变成拿月薪，确保及时发。三是实施农民工实名制信息化管理制度。全面推行劳动保障监察信息化管理系统，通过信息化手段锁定人头，固定考勤，做到用工实名制管理，实现对农民工用工信息的实时监管，确保发给本人。四是实施农民工欠薪银行授信代偿制度。当出现施工企业无法支付、包工头逃匿等情形时，由施工班组登记造册、农民工本人签字，经总承包企业、项目主管部门、劳动保障监察部门审核认定后，工资准备金专户银行在授信额度内先行将工资支付给农民工，确保不拖欠。
建立三项机制，解决“施策难”。为确保“四项制度”有效实施，建立三项机制予以配套。一是建立联席会议机制。建立健全解决企业工资拖欠问题部门联席会议制度，定期研判农民工工资支付状况。联席会议由市长亲任组长，市委副书记、政法委书记任常务副组长，常务副市长以及分管城建和交通运输的副市长任副组长，形成高标准推动。二是建立追责问责机制。建立定期督查制度，对拖欠农民工工资高发频发、举报投诉量大的重大项目和案件，实行一名市级领导加一个牵头单位包案督办，下达《限期改正指令书》。对涉嫌拒不支付劳动报酬的，坚决送往公安机关查办，追究相关法律责任。近年来，共向公安机关移送案件11起，其中3起的犯罪嫌疑人已被判刑并处罚金。三是建立失信联合惩戒机制。推动劳动用工领域信用体系建设，将守法、诚信的企业纳入红榜，进行正面宣传。把恶意欠薪、克扣农民工工资的企业列入“黑名单”，在媒体上公开曝光，并在工程建设领域招投标、履约担保、融资贷款等方面予以限制，严禁进入本市建筑市场，增加其违法成本。
强化五项保障，化解“治理难”。为确保“4+3”模式快速有序实施，恩施市着重强化五个方面的保障。一是推动劳动监察机构改革。将劳动保障监察大队升格为劳动保障监察局，人员编制由原先的6人增至11人，并设立了专门的劳动保障投诉举报接待窗口，形成规范化服务。二是畅通投诉和举报渠道。开通服务热线，专门受理农民工工资支付问题投诉，凡符合立案条件的，尽快立案调查，及时处理，公正结案。由信访局牵头，开展农民工工资信访集中接待处置，确保接待一起、化解一起。三是定期排查摸底。围绕重点行业、重点领域，定期组织开展分类排查、全面摸底工作，及时发现风险隐患和苗头动向，掌握工作主动权，坚持底线思维，制定相应应急预案。四是约谈重点企业。对有拖欠隐患的重点企业负责人进行约谈或集体访谈，了解欠薪情况，宣讲相关政策法规，提前打预防针、戴紧箍咒，督促企业尽快支付农民工工资。五是深化政策宣传。围绕四项制度建设，通过召开动员会、通报会、督办会等方式，向企业宣讲有关农民工工资支付的法律法规，通报拒不支付劳动报酬典型案件，强化各职能部门履职尽责，尽快实现四项制度在建设领域的全覆盖。
初步成效
建设领域大规模欠薪状况得到遏制。自“4+3”模式实施以来，全市建设领域农民工工资拖欠案件数、涉案金额和涉案人数连续三年下降，分别从2016年的43件、753万元、477人，下降到当前的9件、68.1万元、35人，大规模拖欠农民工工资状况得到根本遏制。目前，全市共有403个工程建设项目开设了农民工工资准备金账户，缴存工资准备金4.25亿元；152个工程建设项目实现了农民工工资银行代发，已代发43810人次，代发金额2.91亿元；全市录入恩施州建设领域劳动保障信息化管理系统的工程项目356个，使用门禁打卡监管系统128套，录入务工人员信息21494人（其中男性18020人，女性3474人），总考勤数达269万人次。
极大维护和保障了农民工合法权益。一方面，保障了农民工的直接经济诉求。农民工工资准备金制度的实施，把准备金作为施工单位建设开工行政许可的前置条件，使“无钱发”的问题得到妥善解决，绝大部分农民工都能通过新模式从银行按时领取到足额的工资，少部分拖欠的情况也大多能得到妥善解决。如今年2月中旬，在市联席会议的推动下，成功解决恒嘉现代城房地产开发项目614名农民工工资1710.95万元。另一方面，增加了农民工从业信心。委托银行代发工资制度，让农民工工资发放更加透明、清晰和有迹可循，在更大方便农民工维权的同时，农民工工作积极性也得到普遍提高，对于推动农民工朝产业工人方向职业化发展、增加职业荣誉感和认同感有较大的现实意义。
有力规范了建设领域施工经营行为。“4+3”模式的实施，全市建设领域施工经营明显规范起来。一方面，施工单位真正重视起农民工的主体地位，更加尊重其职业性，开始注重从现代企业管理的角度，规范管理农民工群体，合理降低管理成本，提高市场竞争力；另一方面，积极落实农民工欠薪银行授信代偿制度，倒逼施工单位合法依规经营，使其更加重视企业的信用体系建设，注重参与市场公平竞争，并积极维护好自身的品牌形象和口碑，这对于推动企业确立现代企业制度有着长远意义。
经验启示
第一，机制创新是提高社会治理水平的重要突破口。为治理好愈演愈烈的农民工工资拖欠问题，以往恩施市几乎每年都会出台一系列政策指导文件和工作部署文件，但始终收效甚微，治理的力度难以赶上新的复杂情况出现的速度。而“4+3”治理模式的实施，第一次真正从机制而不止是制度上寻求突破，很快就显示出了工作创新带来的强大推动力。究其根由，制度的生命力在于执行，而执行的效果则取决于机制的运行。因此，只有从机制的层面进行创新，建立整套自我调适的运作模式，才能从根本上提高社会治理效率和治理水平。
第二，解决农民工工资支付问题要有人本关怀。农民工工资问题从小的方面讲，关系到一人一姓的直接经济收入，背后牵涉到的却是一家一户的生存维系，至关重要。从大的方面讲，则关系到社会公平正义的实现和社会和谐稳定的维系。农民工本是弱势群体，必须坚持以人为本，把保障农民工工资支付当成一个重大民生事项来抓。
第三，保障农民工工资支付需要长期不懈坚持。一项好的制度设计和机制创新，需要长期坚持，稳步推进。基层一线本身任务重，支撑不起复杂的制度安排。越是简单易行的制度，越有生命力，也越是可以更大范围推广。“4+3”模式的推行之所以能取得较好的效果，主要就在于抓住了制度实践的关键环节——简单易行。随着新情况的出现，今后未免会进行一些操作层面的损益，要注意化繁为简，剔除繁复无效的制度安排。要以绘成一个蓝图干到底的决心，把创新工作长期不懈坚持下去，并形成更加普适性的创新成果和经验，为尽快实现农民工工资基本无拖欠提供恩施样本。
【本文作者为中共恩施市委副书记、恩施市人民政府市长】
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