【摘要】我国已经进入全面加快海洋强国建设、实现相关战略目标的重要实施阶段。在这种背景下，我国在极地方面的努力和作为将发挥不可替代的作用，极地战略的构建与实施成为海洋强国建设战略目标中的应有之义和重要组成部分。如何遵照习近平主席“打造冰上丝绸之路”的重要讲话精神，响应党的十九大报告关于“加快建设海洋强国”的重要指示，问题逐步实现“海上丝绸之路”和“冰上丝绸之路”的有效衔接，实现与北极沿岸国家的互利共赢等是更需要探讨的重要问题。因此，本文拟在梳理“冰上丝绸之路”新战略提出的时代背景的基础上，阐述北极航道的利用与“冰上丝绸之路”的提出，探讨这一新战略的内涵，界定其所涵盖的地理范围；进而分析建设“冰上丝绸之路”所面临的机遇与挑战；最后为构建和打造“冰上丝绸之路”提供政策建议。
【关键词】冰上丝绸之路 北极航道 东北航道 北极战略布局
【中图分类号】D82 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.007
随着科学技术的迅猛发展，人类所面临的人口、资源、环境等问题凸显，海洋成为人类寻求解决这三大难题的希望所在。进入21世纪以来，世界各国对海洋的认识逐步深化，海洋在国家战略中的地位得到空前提高，不仅成为影响国家安全的重要因素，更成为各国关注的重大利益的新焦点与生存发展空间博弈的新阵地。
“冰上丝绸之路”新战略提出的时代背景
认识到海洋在政治、经济和战略等方面的特殊地位，党的十八大报告提出了“建设海洋强国”的战略目标，党的十九大报告更是提出了“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的具体要求。我国自行设计、自主集成研制的“蛟龙号”载人潜水器等一系列重大海洋科技成果相继问世，为实现我国所追求的海洋利益、建设海洋强国奠定了坚实的物质和技术基础，我国已经进入全面加快海洋强国建设、实现相关战略目标的重要实施阶段。在此背景下，我国在极地方面的努力和作为将发挥不可替代的作用，极地战略的构建与实施成为海洋强国建设战略目标中的应有之义和重要组成部分。
2013年，习近平主席提出了秉持共商、共建、共享原则，共建“一带一路”的合作倡议。当前，“一带一路”国际合作不断取得积极成果，其中，“一带一路”建设与欧亚经济联盟的对接与合作在稳步推进。中国同俄罗斯在“一带一路”建设与欧亚经济联盟对接的框架下，积极探讨合作开发利用北极航道，将积极推动建设“冰上丝绸之路”作为对接的重要方向。中国将依托北极航道的开发利用，与俄罗斯以及其他有相关意愿的国家共同建设“冰上丝绸之路”。
2018年1月26日，国务院新闻办公室正式发布了《中国的北极政策》白皮书，首次向国内外清晰地阐释中国的北极政策目标、基本原则和主要政策主张的主要内容和有关情况。白皮书中关于共建“冰上丝绸之路”的表述引起世界的高度关注：“中国愿依托北极航道的开发利用，与各方共建‘冰上丝绸之路’。”中国和俄罗斯均有意愿实践“一带一路”倡议与欧亚经济联盟之间的有效对接，合作建设“冰上丝绸之路”也是双方对接的一项内容。目前，双方正在就如何实现更有效的对接，如何使“冰上丝绸之路”的内涵更加具体、更契合各自的发展实际和需要、更切合今后推进“一带一路”建设的需要等问题进行深入的探讨。
在这种时代背景下，如何遵照习近平主席“打造冰上丝绸之路”的重要讲话精神，响应党的十九大报告关于“加快建设海洋强国”的重要指示，逐步实现“海上丝绸之路”和“冰上丝绸之路”的有效衔接，实现与北极沿岸国家的互利共赢等是更需要探讨的重要问题。因此，本文拟在梳理“冰上丝绸之路”新战略提出的时代背景的基础上，阐述北极航道的利用与“冰上丝绸之路”的提出，探讨这一新战略的内涵，界定其所涵盖的地理范围；进而分析建设“冰上丝绸之路”所面临的机遇与挑战；最后为构建和打造“冰上丝绸之路”提供政策建议。
北极航道的利用与“冰上丝绸之路”的提出
我国国际贸易中约有90%的货物运输是通过海运实现的。虽然我国远洋航线的总数较多，但通往欧洲的航线数量有限，而且面临着运输成本高和海上安全环境差等问题。其中，连接太平洋和大西洋的传统海上航线需要经过巴拿马运河或者苏伊士运河，航程约20000km～26000km。与这些航线相比，北极航道将使航程大大缩短，带来不可估量的商业利益和经济利益。一旦条件适宜，北极航道全面开通，必将成为一条新的“海洋交通大动脉”，以更便捷、更经济实惠的方式连接亚洲、欧洲和北美洲。
气候变暖导致北极地区海冰的覆盖面积逐年减少。近十几年来，北极海冰减少的速率从每10年减少3%增加到了每10年减少10%。2004年和2012年夏季，北极海冰范围达到历史最小。北极海冰面积逐年减少，密集度逐年降低，厚度也在逐年变薄。若这种状态持续下去，俄罗斯北部的“东北航道”和加拿大沿岸的“西北航道”则有望全面开通。
北极海冰的快速融化使北极航道的开发提上日程。东北航道是连接欧洲和亚洲两地海上的最短航线。从东亚途经俄罗斯北部，到达欧洲，航程可缩短至12000公里左右，时间缩短30%～40%。东北航道最主要的航段位于俄罗斯北部沿海区域。西北航道由北太平洋经加拿大北极群岛进入大西洋，航程可缩短至1450公里，一旦能够进行商业通航，将产生显著的经济效益。西北航道蕴藏大量铁矿。与东北航道相比，西北航道的海冰更加复杂，多分布多年冰或固定冰。中部航道，直穿北冰洋，优点是不涉及主权，但是必须使用破冰船。近几年中央区海冰厚度变薄，也使得通航成为可能。
北极航道的开通和利用将对传统的世界经济格局造成重大冲击，有可能成为新的世界海上走廊，促进形成以俄罗斯、北美、西欧为三大主体的“环北极经济圈”和新的从大西洋到太平洋的轴心航线。相比传统海上航道，北极航道具备航运里程少、无海盗干扰、无吨位限制等诸多优势。其开通对于加强中国与欧洲、北美洲等主要经济体市场之间更快捷的经贸往来具有重大意义，也将对中国海上通道的安全和多元化发挥积极的作用。
目前，北极航道只能在北半球夏季的几个月份中可以通航。然而，即便是在可以通航的条件下，船舶航行也由于航道复杂的冰情而面临巨大的困难。据北极航运评估报告的不完全统计，1995～2004年，北极海域共发生了293起海上事故。海上事故的频发会对北极海洋环境造成破坏，并引发巨大的经济损失，十分不利于航道的开放和利用。因此，利用多种手段监测航道内夏季海冰密集度、海冰范围和海冰厚度等冰情的变化，可为北极通航提供重要的支撑保障。
“冰上丝绸之路”的提议早在2015年中俄总理联合公报中就已经出现，当时呼吁加强北方海航道的开发利用合作，开展北方海航道运输潜力前景的研究。普京总统在2017年5月的“一带一路”国际合作高峰论坛上明确表态，希望中国把北极航道与“一带一路”连接起来。7月，习近平主席在对俄罗斯进行国事访问时在莫斯科会见梅德韦杰夫，表示希望中俄共同开发利用海上通道，特别是北极航道，打造冰上丝绸之路；双方正式提出了共同开展北极航道的开发利用合作，打造“冰上丝绸之路”，做好“一带一路”与欧亚经济联盟的对接。
中俄合作共建的“冰上丝绸之路”是北极东北航道，西起冰岛，经巴伦支海，沿着欧亚大陆北方海域向东，到达白令海峡。据统计，2014年通过东北航线的船舶货运总量为463928吨，2015年减少到39586吨，2016年又上升到214513吨。从数据可以看出对北极航线的利用量并不小，且有上升趋势。
建设“冰上丝绸之路”所面临的机遇与挑战
北极航道的开通不仅将促进“环北极经济圈”经济的整体增长，而且全球贸易和航运格局将发生重大改变。北极基础设施建设薄弱，缺口巨大，对中国市场、资金、技术有重大需求。生活在北极地区的居民也在为北极地区实现联合国2030可持续发展目标、消弭数字鸿沟而努力。这就为作为全球第二大经济体的中国提供了合作发展的机遇。中国政府倡导多方合作共商共建北极“冰上丝绸之路”，并将经济合作的重点放在北极航道和能源合作开发的前瞻性投资上，着力为北极地区基础设施建设和数字化建设贡献力量，重视绿色开发技术的利用，实现开发和保护的平衡。
“冰上丝绸之路”的建设对中俄北极能源资源合作具有重大意义。俄罗斯的天然气资源储备异常丰富，位居全世界第一。北极圈以内未被发现、在技术上可采的常规石油、天然气以及天然气凝液的蕴藏量可能达到4120亿桶油当量。而我国庞大的人口与有限的资源储备之间的矛盾日益突出，目前已成为全世界最大的能源进口国，在未来可预见的时期，我国的能源仍将高度依赖外部世界。东北航道正式开通后，北极势必成为新的能源产地和出口地，如果“冰上丝绸之路”建成，中国则会抢占先机进入北极地区。另外，中俄双方在液化天然气（LNG）项目上的成功合作也会为“冰上丝绸之路”的建设提供很好的经验和借鉴。中石油于2013年加入亚马尔LNG项目，持有20%的股份。俄方每年为中国市场提供400万吨液化天然气；中方帮助俄方在北极圈内修建机场、学校、医院等基础设施，还包括一个每年1400万吨卸货量的物料码头和两个年运输量为1700万～1800万吨的LNG和凝析油工艺码头。中俄在打造“冰上丝绸之路”上的合作也可以进一步推动两国在其他领域的合作，并且进一步提升两国的战略合作伙伴关系。
开发建设“冰上丝绸之路”也将为促进中国经济的发展提供重要机遇，主要体现在以下两点。第一，东北航道作为东北亚穿越北极圈、连接欧洲的最短航线，相比传统航线，可以减少三分之一的航程，极大地降低航运的成本。目前中国通往欧洲的远洋航线非常有限，传统的海上航线是经过马六甲海峡、穿过印度洋、再取道苏伊士运河，不但运输成本高，而且时间长，安全方面也面临很多挑战。尤其是如果远洋油轮的重量超过了苏伊士运河21万吨的限载量，就要绕行非洲的好望角，如此一来，航运的时间、经济成本会更高。东北航道一旦正式开通，中国沿海港口到北美洲东岸的海上航程，会比经过巴拿马运河的传统航线减少2000～3500海里。中国上海以北的港口抵达西欧、波罗的海等沿岸港口的航程，会比传统航线减少25%～55%，每年将节约533亿～1274亿美元的海运成本。
第二，冰上丝绸之路的建成有利于提升我国远洋航运的安全程度，规避一定的安全问题。我国前往欧洲的传统航线，需要经过东南亚、南亚、西亚，这些地区威胁传统安全的恐怖事件、海盗侵袭常有发生，对海上运输安全构成了很大的威胁。而东北航道沿线主要途经俄罗斯北部，安全隐患相对较少；北极特殊的地理位置和环境也可以在一定程度上避免海盗的侵袭和干扰，提高海上航运的安全度。
然而，建设“冰上丝绸之路”难免会遇到诸多的挑战。一是国际政治环境。“中国威胁论”泛滥为我国利用北极航道带来国际上的阻碍；另外，我国作为非北极国家在北极开发上有天然的缺陷。在气候变化背景下，北极的资源开发利用和航道开通后的商业价值，激发了新一轮的地缘政治竞争。北极地区本已存在的领土主权和海域的争议也会再度凸显出来，并且不可避免地影响“冰上丝绸之路”建设的推进。二是经济环境。如今世界整体经济贸易形势低迷，“逆全球化”带来的贸易保护主义浪潮对我国建设“冰上丝绸之路”也会构成阻碍。另外，美国特朗普上台后的“美国优先”的政策理论也有颇深影响。三是技术环境。“冰上丝绸之路”沿线的自然环境恶劣程度比传统航道要高很多。北冰洋的温度常年在零下40℃到零下20℃的区间内，海面常年处于冰封期，一年内只有夏季的两三个月时间海冰可以融化，能够正常通航。商业航运所需要的正常通航的时间显然不够。现有的整体技术环境不足以支持“冰上丝绸之路”开发项目的顺利开展，需要强大的技术支撑。在北极问题研究方面，大数据采集、智能决策应用等均缺乏成熟的技术环境。四是地缘政治复杂。中国周边的地缘政治环境本身就已经相当复杂，在建设“冰上丝绸之路”的进程中，北极周边国家的立场也未必不是一种挑战。五是人文环境。北极原住民相对封闭的文化心态与自给自足的生产方式可能影响其思想解放，原住民有可能对北极经济开发具有本能的抗拒。六是自身问题。我国不是北极航线沿岸国，对于我国开发北极的意图，外界一直有怀疑的声音。另外，我国北极开发的各项技术经验较少、科研力量分散，再加上我国对北极的关注、北极事务的介入较晚，这些因素都对建设“冰上丝绸之路”提出了挑战。
构建“冰上丝绸之路”的政策建议
虽然建设“冰上丝绸之路”面临着一系列具体的困境和挑战，但这些困境和挑战并非不可逾越，通过以下方面的努力，可为我国构建这条重要的通道奠定基础。
通过科技的发展，助力“冰上丝绸之路”建设。北冰洋大量的浮冰和冰山给航行的船舶带来巨大的安全挑战。东北航道基础设施滞后、沿途缺少补给点，自然环境与营商环境都亟待改善和提升。因此，东北航道的开发需要大量的资金和技术投入。通过建立多源观测网，从卫星平台、机载平台和地基平台，空天地三位一体地监测北极航道的海冰变化，服务“冰上丝绸之路”。此外，还需要多开展国际合作与交流，如加拿大和俄罗斯等环北极圈国家，在海冰监测方面积累了丰富的经验，可与之合作交流。监测网的建立和合作的开展最终是为了建立北极航道海冰变化预报体系，一旦北极航道商业航行开通，海冰的实时监测和预报就非常重要。首先需要将所有的观测资源进行整合，通过后台的信息处理，获得有用的海冰参数信息，如海冰密集度、海冰厚度和积雪深度等。然后将这些信息发送至相关决策服务部门，结合建立的预报模型和专家、专业人员的智慧，获得准确的海冰预报和航道建议等，最终再将这些信息发送至航行的船只。同时，还可以建立一个服务性的平台，可定期发布海冰情况、展示各种历史数据，方便船只进行查询，还可以根据需求进行定制。
与北极国家保持友善关系，创造良好的外部国际环境。与北极国家保持良好关系，增强和改善与北极国家之间的相互信任关系，为“冰上丝绸之路”布局创造良好的外部国际环境。
冰岛、丹麦及格陵兰（丹麦所属自治领土）、俄罗斯、瑞典、芬兰、加拿大、挪威等国已经与中国开展了一些北极合作。对于此类国家，应继续加强北极交流与合作的力度。目前的中俄关系处于历史最好时期，俄罗斯改变了对中国参与北极事务的防范政策，有助于吸引中国投资其北极地区。我国应争取将中俄北极合作作为深化两国全面战略协作伙伴关系的重要内容之一，争取中国商船能够以优惠的条件使用北极东北航道；鼓励中国企业在互惠互利的条件下逐渐参与俄罗斯北极地区的资源开发和港口建设；加强与俄罗斯在北极科考方面的合作，开展极地科学技术交流活动；中俄还可以开展海上突发事件处理的合作。中俄应当预先制定处理针对东北航线突发事件的应急方案，建立专门的应急事件处理平台，并且可以合作研发新型远洋救助船舶和装备。中国与冰岛、丹麦及格陵兰（丹麦所属自治领土）、瑞典、芬兰都保持良好关系，并在北极科研等领域进行过一些合作。今后可以加强与它们的合作深度，拓宽合作领域，鼓励中国企业逐渐参与它们北极地区的资源开发。加拿大与中国关系良好，但由于加拿大对其北极地区的主权高度重视，两国在北极地区合作较少。今后可在加强互信的基础上增加双方在北极地区的合作，特别是在西北航道和资源开发方面的合作。挪威曾因利用诺贝尔和平奖干涉中国内政被暂停与中国官方的交流，两国关系现已正常化，应继续加强两国在极地事务方面的交流和合作。美国与中国在北极问题上有官方交流，但尚未有实质性合作，应该在加强两国对话、交流和互信的基础上，争取在北极地区和北极问题上进行某些合作。
以打造“冰上丝绸之路”为目标，统筹和引领构建中国北极战略布局。中国将北极航道作为“冰上丝绸之路”未来的重要航线，有利于增加中国在北极事务中的话语权，拓展在北极地区的经济空间，扩大在北极地区的影响力。围绕“冰上丝绸之路”建设，中国的北极战略布局需要从以下几方面着手。
第一，提升北极事务方面的话语权，积极参与北极地区治理。中国作为联合国常任理事国和近北极国家，应以科学研究、环境保护、可持续发展等领域为切入点，在北极地区治理中争取更大的话语权和影响力。中国在建设北极制度、组织参与和议程参与等领域享有一定的权益，包括：联合国框架内的权益，如《联合国海洋法公约》、国际海事组织、政府间气候变化专门委员会等；区域性组织内的权益，如北极理事会、巴伦支欧洲—北极理事会、斯匹次卑尔根群岛条约等。中国应更加积极主动地参与北极相关的国际组织，并在其中扩大影响力和话语权，进一步参与北极地区国际制度的构建与完善。2013年中国成为北极理事会正式观察员国，应利用这一身份积极有效地参与北极理事会各工作组的各项活动和会议。又如，在北极地区航运规则制定过程中，国际海事组织发挥了重要作用。作为国际海事组织的一个重要理事国，中国可以以该组织为平台，参与北极地区航运规则等制度建设。北极法律治理体系还在持续构建的过程中，中国作为近北极国家、航运大国、远洋捕捞大国、能源资源进口大国，更应该积极主动地参与其中，以争取到最有利的结果。
第二，确定和建造中国使用北极航道的必要航运能力。在未来20～30年内，北极航道将成为“新马六甲海峡”。东北航道东段位于俄罗斯的专属经济区内，因而俄罗斯主张本国拥有管理权。中国应争取在中俄全面战略协作伙伴关系框架内使中国商船能够以优惠的条件使用北极东北航道；同时应与加拿大在加强互信的基础上探讨中国船只使用西北航道的可能性。
第三，适时开始建设中国在北极的基础设施。应该利用在北欧国家北极地区投资和参与基础设施建设的机会，在适当时候以适当方式在北欧国家租借后勤补给设施，以及码头、机场等基础设施。通过与北极国家发展双边关系，在北极地区建立中国海军舰船的活动保障点。
第四，形成中国在北极地区的搜救能力。随着北极航线的开通和较多中国商船使用北极航线，中国应在10～15年内制造出配备搜救直升机的大型破冰船（如有原子能破冰船为最佳），形成在北极地区破冰搜救的能力。
第五，提升中国在北极地区的资源开发能力。中国已经开始探索与北极国家合作或在北极国家投资，进行资源开发。在北极地区环境急剧变化、北极能源资源的开发预期大大加强的情况下，中国参与与北极国家的合作、利用北极能源资源来改善自身油气资源的供给情况具有较大可能，这对中国来说是一个机遇。中国应从实际出发，鼓励企业在与北极国家合作或在北极国家投资的过程中，逐渐提升在北极的资源开发能力。
第六，积极参与北极法律体系构建。具体到“冰上丝绸之路”构建问题上，《联合国海洋法公约》作为适用于北冰洋的最基本的国际法律文件，其中并没有专门规范北冰洋的条款，只有第234条涉及北极冰封区。中国要利用北极航道，必须参与《联合国海洋法公约》第234条如何解释、极地航运准则如何制定等议题的讨论。
第七，进一步提升对北极地区的“软实力”科研能力。中国应该在已有的基础上，继续加大对国内在北极战略和政策相关问题方面进行研究的科研队伍的支持，促进这支队伍的进一步发展，多出高质量的关于北极战略和政策相关问题研究的成果。力争对北极治理的议程设置发挥实质性影响，降低在规则制定中北极国家域内治理方面的限制。
（上海交通大学极地与深海发展战略研究中心何柳博士对本文亦有贡献）
责 编／刁 娜
The New Strategy of "Polar Silk Road" and Its Implementation Path
Xue Guifang
Abstract: China has entered an important stage of comprehensively building on its marine power and achieving relevant strategic goals. In this context, China's efforts and actions in the polar region will play an irreplaceable role, and the creation and implementation of the polar strategy has become an integral and important part of the strategic goal of building China into a maritime power. That has led to a few issues worth studying, including how to follow the guiding spirit of President Xi's important speech "Building the Polar Silk Road" and respond to the important instruction of the Party's 19th National Congress on "building China into a maritime power quickly"; how to gradually connect the "Maritime Silk Road" and the "Polar Silk Road"; and establishing a mutually beneficial and win-win relationship with the Arctic countries. Therefore, by reviewing the background of the new strategy of "Polar Silk Road", this paper expounds the use of the Arctic channel and how the "Polar Silk Road" is proposed, discusses the connotation of this new strategy, and defines its geographical scope; further analyzes the opportunities and challenges brought about by the strategy; and finally provides policy advice for implementing this strategy.
Keywords: Polar Silk Road, Arctic channel, Northeast channel, Arctic strategic arrangement
薛桂芳，上海交通大学凯原法学院特聘教授，上海交通大学极地与深海发展战略研究中心、海洋法治研究中心主任，上海高校智库“国家海洋战略与权益研究基地”执行主任，《海洋法学研究》主编。研究方向为国际法、海洋法。主要著作有《蓝色的较量——维护我国海洋权益的大博弈》《〈联合国海洋法公约〉与国家实践》等。
